【摘要】近年來，我國食品安全問題層出不窮、屢禁不止，成為影響極其惡劣的社會問題，而引發(fā)食品安全問題的一大原因就是食品監(jiān)管的地方保護主義。破除地方食品安全監(jiān)管的地方保護主義，必須堅持以人為本的經(jīng)濟發(fā)展觀來考評地方政績，健全食品監(jiān)管機構問責制，建立健全食品監(jiān)管公眾參與制。
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　　【關鍵詞】食品監(jiān)管 地方保護主義 機構問責制 公眾參與制
　　伴隨著中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，食品安全問題也以爆炸式方式凸顯出來，嚴重損害了人民群眾的生命健康，擾亂了社會經(jīng)濟秩序，危害了社會的和諧和穩(wěn)定。諸多事實表明，每一起重大食品安全違法犯罪的背后，都或多或少存在著監(jiān)管部門的監(jiān)管失職、瀆職因素，而地方保護主義正是引發(fā)監(jiān)管失職、瀆職的重要原因之一。探究食品監(jiān)管地方保護主義的原因及解決路徑，是防范食品安全問題頻繁發(fā)生的重要突破口。
　　食品安全監(jiān)管地方保護主義概念
　　市場經(jīng)濟是以價值規(guī)律為主導，但也離不開政府的干預。因為市場調(diào)節(jié)不是萬能的，存在諸多問題。但是政府干預同樣也有缺陷。食品監(jiān)管中的地方保護主義就是監(jiān)管失靈的表現(xiàn)之一。食品監(jiān)管地方保護主義就是指食品安全監(jiān)管部門為了保護地方局部經(jīng)濟利益及政績，履行監(jiān)管職能時失職、瀆職，導致監(jiān)管行為低效率、無效率甚至負效率，無法彌補市場缺陷和實現(xiàn)監(jiān)管目的行為和現(xiàn)象的總稱。地方保護主義使被保護的違法企業(yè)有恃無恐、恣意妄為，令守法企業(yè)感到吃虧，導致對違法行為的效仿，同時損害了消費者利益和經(jīng)濟的長遠發(fā)展，破壞了政府公信力和國家形象。
　　食品安全監(jiān)管地方保護主義原因分析及評判
　　食品安全監(jiān)管地方保護主義原因分析。由于財政收入、政績、人情、貪腐、官員升遷等多種因素的影響，導致食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管的內(nèi)在動力不足，地方保護主義盛行。政府擔任著保障社會公共健康的重任，同時也要發(fā)展經(jīng)濟，因此，政府責任常常在食品安全問題領域中發(fā)生沖突，常常會面對是堅持保障民眾健康還是堅持gdp至上的選擇。從長遠和根本上來看，這二者并不矛盾，經(jīng)濟的快速發(fā)展就是為了實現(xiàn)民眾的安居樂業(yè)，保障民眾生命健康也是安居樂業(yè)的應有之義。但是從局部和階段性來看，二者不僅存在沖突，而且沖突還是激烈的。譬如，三鹿奶粉事件中，石家莊市政府在得知實情后，居然拖延了一個月之久才上報上級國家機關，并且應三鹿集團申請加強對媒體的“管控和協(xié)調(diào)”，給調(diào)查工作進展制造了許多的阻力。作為政府責任部門，出了人命關天的大問題，不僅不迅速采取措施防止危害的進一步擴大，反而為虎作倀，縱容掩蓋。原因也很明顯，三鹿是石家莊市的龍頭企業(yè)、利稅大戶，三鹿垮了，石家莊市的經(jīng)濟發(fā)展將會遭受重創(chuàng)，隨之而來的是“多米諾骨牌效應”，地方政府的面子蒙羞、官員的升遷受阻。至于受害嬰幼兒的生命安全，則不在考慮之列。企業(yè)與地方政府在一定程度上形成了事實上的利益共同體，既為地方政府提供了滾滾的財政收入和龐大的就業(yè)崗位，又提供了官員升遷的資本，前者發(fā)財，后者升官，二者一榮俱榮，一損俱損。試問政府對這些企業(yè)如何形成有效監(jiān)管？只要沒有受到外界的追責，一些地方政府部門對企業(yè)的違法行為就難免會聽之任之。
　　食品安全監(jiān)管地方保護主義評判。為了經(jīng)濟的發(fā)展就要犧牲掉民眾的生命健康，這已經(jīng)不是個別監(jiān)管部門的邏輯思維，而是不少監(jiān)管部門的一貫性做法。那么在當前階段，地方經(jīng)濟發(fā)展和民眾健康誰更重要呢？我們認為，保障民眾的知情權、安全權更為重要，理由如下：
　　第一，我國目前處于社會主義初級階段，人民日益增加的物質需求同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾依然是我國的主要矛盾，但是隨著我國生產(chǎn)力的提高和經(jīng)濟的高速發(fā)展，人民的基本物質需求已能得到保障。隨之而來的卻是越來越多的社會矛盾。民眾普遍感受到，經(jīng)濟越來越好了，可是牢騷越來越多了。經(jīng)濟的發(fā)展和幸福指數(shù)并不完全成正比。人民是國家的根本，也是我國社會主義事業(yè)興旺發(fā)達的基礎和保障。社會經(jīng)濟發(fā)展的最終落腳點在于社會中的每一個個體，個體的安全、健康和幸福是衡量一個政府和社會發(fā)展的終極指標。而在目前階段，溫飽問題已經(jīng)基本解決，經(jīng)濟發(fā)展的要求不再像以前那么緊迫。人民群眾關注的焦點已在發(fā)生轉移，政府就應順勢而動，而不應固守習慣定勢。
　　第二，在當前社會的轉型時期，階層不斷分化，社會結構解體與重組頻繁，各種社會矛盾突出，民眾對政府的信任度遭遇嚴重危機。不容否認的是，改革開放三十年來，在黨和政府帶領下，中國取得了舉世矚目的輝煌成績，這是有目共睹的，這是取信于民的關鍵因素。但是，在當前利益結構失衡、社會矛盾紛雜的情況下，一味強調(diào)發(fā)展經(jīng)濟而置民眾其他需求于不顧，改革開放三十年積累的信任紅利會逐步銷蝕。這甚至可能陷入“塔西佗陷阱”，當政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。經(jīng)濟不增長，政治信任流失；經(jīng)濟增長了，政治信任同樣流失?，F(xiàn)實生活中常見的“端起碗吃肉、放下碗罵娘”，以及網(wǎng)絡虛擬空間中動不動就罵貪官、罵體制、罵政府的現(xiàn)象能夠說明這一點。監(jiān)管部門為了經(jīng)濟利益官商勾結時，不僅犧牲了民眾知情權和安全權，也犧牲了民眾對政府信任。一個國家、一個政府，失去了人民大眾的信任，不僅會帶來執(zhí)政困難的危機，更深層的危害也是不言而喻的。
　　第三，單從經(jīng)濟發(fā)展來看，為了保全暫時的階段性經(jīng)濟利益，往往會失去更多的全局性的長遠利益。就三鹿奶粉事件而言，不僅毀掉了一個曾經(jīng)品牌價值高達149.07億元、位居國際知名雜志《福布斯》評選的“中國頂尖企業(yè)百強”乳品行業(yè)第一位的“三鹿”，政府也被迫承擔起了補償責任，撥付了約9.2億元經(jīng)費用于解決三鹿奶粉事件。①不僅如此，單就“三鹿”和奶粉業(yè)的集體淪陷所帶來的國際負面影響而言，其給中國經(jīng)濟和整個國家形象帶來的“品牌損益”至少是以萬億計的，要想重新修復，所要付出的艱辛卓絕以及時間，難以估量。
　　中國制造曾經(jīng)是物美價廉的代名詞，如今卻換來了“毒奶粉”的惡名。五年過去了，三鹿之痛是否消逝了，答案是否定的。香港特區(qū)2013年3月1日起實施《2013年進出口（一般）（修訂）規(guī)例》，根據(jù)該法例，離開香港的16歲以上人士每人每天不得攜帶總凈重超過1.8公斤的嬰兒配方奶粉，這相當于普通的兩罐900克奶粉，違例者一經(jīng)定罪，最高可被罰款50萬港元及監(jiān)禁兩年。奶粉限購令的根源之一，是內(nèi)地居民對優(yōu)質嬰兒奶粉的渴求，而內(nèi)地市面供應的奶粉難以讓消費者信賴和放心。盡管中乳協(xié)表示國產(chǎn)奶粉抽檢合格率99%，但家長們紛紛表示奶粉必須萬無一失，以國內(nèi)的需求量來說即便是1%的不合格奶粉都會對下一代造成巨大影響，況且中乳協(xié)的抽檢結果是否經(jīng)得起檢驗還有待商榷。從調(diào)查來看，國內(nèi)奶粉與國外進口奶粉之間難以彌補的質量鴻溝已經(jīng)在公眾心目中根深蒂固，日積月累的不信任，讓國內(nèi)消費者漸漸遠離本土品牌。不僅是香港，國內(nèi)消費者狂掃荷蘭等國奶粉，當?shù)氐拿癖妼τ谑袌鰦雰耗谭劬o缺的情況表示擔憂，并向政府抗議，迫各國出臺限購令。英國、德國、新西蘭、澳大利亞、美國的超市和零售商已經(jīng)開始采取限量購買奶粉的措施。如果民眾對政府的信任不能重鑄，這種經(jīng)濟上的損失還會持續(xù)下去。不僅是經(jīng)濟上的損失，還有國家聲譽的損失。一個已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體的國家，卻不能在并沒有多少技術含量的奶粉上取信于民，這真是一個莫大的諷刺和笑話。試想，如果當初監(jiān)管部門做好事前防范，再不濟事情發(fā)生后積極主動處理，而不是藏著掖著，也不至于會落得如此一敗涂地。同樣，鎘大米事件后，被曝鎘超標的湖南大米、江西大米等幾乎被消費者貼上了禁令，很多人轉而吃起了進口大米，越南、柬埔寨、巴基斯坦大米的進口數(shù)量隨之大增。這一筆經(jīng)濟賬，正應證了一句俗話-撿了芝麻，丟了西瓜。?? 　　打破食品安全監(jiān)管地方保護主義的路徑
　　為了彌補市場的缺陷，實現(xiàn)社會公正，政府對市場的監(jiān)管這只看得見的手必須充分發(fā)揮作用。不打破地方保護主義的桎梏，食品安全的監(jiān)管失靈問題無法解決。我們認為，結合目前具體情形，需要從以下三個方面入手。
　　堅持以人為本的經(jīng)濟發(fā)展觀來考評地方政績。轉變一切以經(jīng)濟建設為中心的指導思想，堅持以人為本。經(jīng)濟發(fā)展是國富民強的保障，但若偏離了以人為本的主線，將會得不償失。美國著名的發(fā)展經(jīng)濟學家邁克爾·p·托達羅所說：“我們必須把發(fā)展看成是涉及到社會結構，人的態(tài)度和國家制度以及加速經(jīng)濟增長，減少不平等和根除絕對貧困等主要變化的多方面的過程。發(fā)展從實質上講，必須代表全部范圍的變化?！雹诿裆鷨栴}是立國之本。當下，食品安全成為最大的民生問題。民以食為天，食品安全已經(jīng)成為人們最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題之一。順民意而民心順，社會就會和諧安定。沒有食品安全，就沒有公共健康，也就沒有經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。執(zhí)政黨和中央政府必須從政治的高度來重視這一問題。政府績效管理的基本功能，就是以明晰的指標、準確的分值和可以判別的位次，對政府機關和層級政府之間進行有效評價，引導各級政府機關和部門樹立正確的政績觀和發(fā)展觀。當前政府考核干部的指標側重于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，這就引導政府官員為了獲取最大政績，犧牲其他利益，盲目發(fā)展經(jīng)濟。為了招商引資，部分官員放棄底線，一味搞好和商界的關系，形成利益共同體。這是地方保護主義的根源性問題。這個問題如果不能從政治的高度得到重視，食品監(jiān)管的地方保護主義將無法從根源上得到解決。具體建議如下：第一，降低經(jīng)濟發(fā)展在考評指標中的權重，gdp不再是約束性指標，提升民生指標的權重，尤其是食品安全方面，鑒于目前食品安全呈嚴重態(tài)勢，可以實施一票否決制。應建立一套食品安全政府績效考核指標體系，用數(shù)據(jù)來考核。比如運用當?shù)乜側丝跀?shù)量以及食品安全事件發(fā)生的次數(shù)等，指標體系要有科學性針對性。第二，考評機制一定要做到面向公眾，由公眾為政府績效做出科學、公正的評價。績效評估由績效管理機構組織有關機構，根據(jù)績效評估內(nèi)容，設計服務對象測評表和社會公眾問卷調(diào)查表?？荚u標準、考評內(nèi)容、考評結果一律在政府網(wǎng)站公開，并在主要媒體上廣為宣傳?？荚u期間，任何公民（除本人外）均可上網(wǎng)打分，每一位參與的公民都會得到消息反饋和有關說明。消費者組織、高等院校、科研機構、市民組織等也可以在接受委托或未受政府委托的情況下，獨立開展對政府及其部門的績效評估。