（二）綜合監(jiān)管和專項監(jiān)管相結合的安全生產管理體制與《安全生產法》執(zhí)法主體的關系考察

準確理解“綜合監(jiān)管和專項監(jiān)管相結合的體制”能解決另外一個關鍵問題：《安全生產法》的執(zhí)法主體是單一的還是多元的，換言之，除了安全監(jiān)管部門，其他有關政府部門是《安全生產法》的執(zhí)法主體嗎？

《安全生產法》第9條規(guī)定“國務院負責安全生產監(jiān)督管理的部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監(jiān)督管理的部門依照本法，對本行政區(qū)域內安全生產工作實施綜合監(jiān)督管理。國務院有關部門依照本法和其他有關法律，行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監(jiān)督管理”，本條是關于安全生產監(jiān)督管理體制的規(guī)定。其中“ 國務院負責安全生產監(jiān)督管理的部門”，是指由國家經(jīng)貿委負責管理的國家安全生產監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）?！翱h級以上地方各級人民政府負責安全生產監(jiān)督管理的部門”，是指由地方各級政府依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定確定的本級政府負責安全生產監(jiān)督管理的部門。

2002年《安全生產法》立法的時候,之所以用“ 負責安全生產監(jiān)督管理的部門”之稱謂而非“安全生產監(jiān)督管理部門”，因為國務院決定設立國家安全生產監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）是在2000年底（由國家經(jīng)貿委負責管理），確定由其來綜合管理全國安全生產工作、履行國家安全生產監(jiān)督管理和煤礦安全監(jiān)察職能?！栋踩a法》立法完成之時，國家安全生產監(jiān)督管理局還沒有從國家經(jīng)貿委獨立出來，當時全國各地省級安全生產監(jiān)管局沒有設全，省級以下機構就更不完備了，不少地方尚由經(jīng)濟主管部門負責該項工作，因此《安全生產法》中使用了“負責安全生產監(jiān)督管理的部門”這一稱謂（2014年完成修正的《安全生產法》已經(jīng)將此稱謂改為“安全生產監(jiān)督管理部門”）。

《安全生產法》第9條第2款所說的“國務院有關部門”，是指除國家安全生產監(jiān)督管理局以外的依照有關法律、行政法規(guī)和國務院 “三定”方案的規(guī)定，對有關的安全生產事項負有監(jiān)督管理職責的部門?！翱h級以上地方各級人民政府有關部門”，是指除本級政府負責安全生產監(jiān)督管理部門以外的依照有關法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和本級人民政府對其部門職責劃分的規(guī)定，對安全生產負有監(jiān)督管理職責的部門。例如，按照《建筑法》和當時國務院關于建設部“三定”方案規(guī)定，由建設部負責房屋等建筑工程的安全生產的監(jiān)督管理；按照國務院行政法規(guī)《危險化學品安全管理條例》的規(guī)定，由國務院經(jīng)濟貿易綜合管理部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)濟貿易管理部門負責化學危險品安全綜合監(jiān)督管理工作，負責對危險化學品生產、儲存企業(yè)的設立及其改建、擴建是否具備保證安全生產的條件等進行審查，負責危險化學品事故應急救援的組織和協(xié)調，以及相關的監(jiān)督檢查工作。依照法律、法規(guī)對安全生產負有監(jiān)督管理職責的國務院和縣級以上地方各級人民政府的有關部門，應當依法履行各自的職責^①[]。

《安全生產法》第9條的規(guī)定，也體現(xiàn)出安全監(jiān)管部門和其他政府有關部門的職責差別。所以，《安全生產法》全篇中，安全生產工作的管理主體就出現(xiàn)了兩種稱謂：負責安全生產監(jiān)督管理的部門（實為特指安全生產監(jiān)管部門）、負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門?！栋踩a法》第四章“安全生產的監(jiān)督管理”中用的稱謂都是“負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門（其中應含有安全生產監(jiān)管部門）。

綜上，《安全生產法》的執(zhí)法主體不是單一的，而是多元的。但是，《安全生產法》第94條又規(guī)定，基于《安全生產法》的行政處罰只能由安全監(jiān)管部門來做，行政處罰的主體是單一的。這也是安全監(jiān)管部門和其他有關政府部門雖同為《安全生產法》執(zhí)法主體，但權限不同的體現(xiàn)。

由此引出一個常常被基層執(zhí)法人員和部分負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門提出問題，沒處罰權怎么執(zhí)法？

一般情況下，行政執(zhí)法可以從抽象執(zhí)法和具體執(zhí)法、羈束性執(zhí)法和自由裁量性執(zhí)法、強制性執(zhí)法和非強制性執(zhí)法等幾個角度分類，執(zhí)法手段包括行政監(jiān)督檢查、行政處理決定、行政強制措施等多種。行政處罰僅僅是其中一種，“不能實施處罰”和“不能執(zhí)法”之間不能劃等號，沒有處罰手段也可以執(zhí)法。

無行政處罰權限的其他政府部門，如何執(zhí)行《安全生產法》？對此，在《安全生產法》中有所考慮，第56條規(guī)定：“負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門依法對生產經(jīng)營單位執(zhí)行有關安全生產的法律、法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準的情況進行監(jiān)督檢查，行使以下職權：

1.進入生產經(jīng)營單位進行檢查，調閱有關資料，向有關單位和人員了解情況。

2.對檢查中發(fā)現(xiàn)的安全生產違法行為，當場予以糾正或者要求限期改正；對依法應當給予行政處罰的行為，依照本法和其他有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出行政處罰決定。

3.對檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患，應當責令立即排除；重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，應當責令從危險區(qū)域內撤出作業(yè)人員，責令暫時停產停業(yè)或者停止使用；重大事故隱患排除后，經(jīng)審查同意，方可恢復生產經(jīng)營和使用。

4.對有根據(jù)認為不符合保障安全生產的國家標準或者行業(yè)標準的設施、設備、器材予以查封或者扣押，并應當在十五日內依法作出處理決定。

這四項職權規(guī)定的就是負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門履行監(jiān)督檢查職責時，所享有的檢查權、處理權和采取行政強制措施的權力。

結合以上分析，我們會發(fā)現(xiàn)，其實在安全生產工作中，政府該干什么、安全監(jiān)管部門該干什么、其他有關政府部門該干什么，從法理、法條規(guī)定的研究看，《安全生產法》給出的答案是比較清晰的。

具體到安全監(jiān)管部門的“綜合監(jiān)管”工作如何開展，也是清晰的。一是國家安全監(jiān)管總局“三定”方案中，綜合監(jiān)管落到了“指導協(xié)調、監(jiān)督檢查”這八個字上；二是國家安全監(jiān)管總局2009年出臺的《安全生產監(jiān)管監(jiān)察職責和行政執(zhí)法責任追究的暫行規(guī)定》（總局第24號令）第5條規(guī)定，縣級以上人民政府安全生產監(jiān)督管理部門依法對本行政區(qū)域內安全生產工作實施綜合監(jiān)督管理，指導協(xié)調和監(jiān)督檢查本級人民政府有關部門依法履行安全生產監(jiān)督管理職責；對本行政區(qū)域內沒有其他行政主管部門負責安全生產監(jiān)督管理的生產經(jīng)營單位實施安全生產監(jiān)督管理；對下級人民政府安全生產工作進行監(jiān)督檢查；三是國家安全監(jiān)管總局《關于強化安全生產綜合監(jiān)管工作的指導意見》（安監(jiān)總管二〔2010〕203號）規(guī)定得得更為細致。關于如何履行“綜合監(jiān)管”職責，該文件規(guī)定，各級安全監(jiān)管部門要指導協(xié)調、監(jiān)督檢查有關行業(yè)管理部門和下級政府貫徹落實黨和國家安全生產方針政策、法律法規(guī)和黨中央、國務院以及本級政府關于安全生產重要工作部署的情況，監(jiān)督檢查有關行業(yè)管理部門和下級政府關于安全生產履職和責任落實情況，并進行評估和通報。

該《意見》還規(guī)定，安全監(jiān)管部門要切實履行擬訂安全生產政策規(guī)劃、依法組織事故調查、督促檢查和考核安全生產工作、指導監(jiān)督安全生產行政執(zhí)法、組織指揮和協(xié)調安全生產應急救援、綜合統(tǒng)計分析安全生產形勢、提出安全生產重要建議和協(xié)調解決跨地區(qū)、跨行業(yè)重大安全生產問題等工作職責，進一步強化對有關部門和下一級政府安全生產工作的指導協(xié)調和監(jiān)督檢查。強化對區(qū)域安全生產形勢的統(tǒng)籌把握。各地安全監(jiān)管部門要加強對各類生產安全事故的統(tǒng)計分析和評估，研究分析安全生產的傾向性、規(guī)律性問題和深層次矛盾，及時掌握安全生產動態(tài)，研判、預測安全生產形勢及發(fā)展趨勢，向本級政府提出對策措施和建議等。同時，要構建安全生產綜合監(jiān)管與行業(yè)管理部門聯(lián)動的工作機制。通過建立完善定期通報制度、安委會聯(lián)絡員會議制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、重要事項協(xié)調制度、控制指標通報考核制度、聯(lián)合督導制度、聯(lián)合約談制度等，進一步加強部門之間協(xié)作配合，形成地方政府統(tǒng)一領導、安全監(jiān)管部門與相關部門聯(lián)動的工作機制。

至于對有行業(yè)主管部門的企業(yè)要采取什么樣的檢查方式比較合適，通過什么方式實現(xiàn)對同級政府部門和下級人民政府的“監(jiān)督、檢查、指導、協(xié)調”，是工作方法問題，在國家安全監(jiān)管總局《關于強化安全生產綜合監(jiān)管工作的指導意見》中有所規(guī)定，各地方在開展“綜合”監(jiān)管工作實踐中，也有不同嘗試，在此不作討論。

二、《安全生產法》修改后 “綜合監(jiān)管”的變化及對策建議

《安全生產法》自2002年頒布后,取得了非常好的實施效果，我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃執(zhí)行完成的2010年，幾項重要的安全生產統(tǒng)計指標與2002年相比已經(jīng)有了很大變化，各類事故起數(shù)和傷亡人數(shù)大幅度下降。同時，隨著時代的變遷，全國安全生產形勢也在逐漸變化，傳統(tǒng)的高危行業(yè)安全管理呈現(xiàn)新的特點，新興行業(yè)領域、新的安全生產問題不斷涌現(xiàn)，需要通過新的法律制度予以規(guī)制。2011年，在甬溫線鐵路事故等幾起特別重大事故發(fā)生后，國務院第165次常務會議要求盡快啟動《安全生產法》修訂工作，修法工作于當年啟動。2013年上半年，全國多個地區(qū)接連發(fā)生多起重特大安全生產事故，造成重大人員傷亡和財產損失。2013年7月18日，在中央政治局第28次常委會上，習總書記指出，“要強化各級黨委、政府的安全監(jiān)管職責。各級黨委和政府要增強責任意識、落實安全生產負責制，要落實行業(yè)主管部門的直接監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管，要堅持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產必須管安全，而且要黨政同責、一崗雙責、齊抓共管。該擔責任的時候不負責任，就會影響黨和政府的威信”。講話對各個政府監(jiān)管主體在安全生產工作中的關系作了清晰定位、對各個政府部門該履行什么職責提出了明確的原則要求。當時正值《安全生產法》修改過程中，“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產必須管安全”如何在新法中予以體現(xiàn)，成為修法重點考慮的內容。而且，“三管”必然涉及到安全監(jiān)管部門的“綜合監(jiān)管”與負責行業(yè)管理、專項管理的政府部門之間的工作關系問題，“綜合監(jiān)管”的內涵及工作內容、工作方式可能因此而變化。

2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國安全生產法》的決定》，新修改的《安全生產法》于2014年12月1日起施行。新修改的《安全生產法》把“負責安全生產監(jiān)督管理的部門”改為“安全生產監(jiān)督管理部門”，與“負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門”在語言表述上做了很好的區(qū)分。還有一個重要的修改，原《安全生產法》第94條規(guī)定，基于《安全生產法》的行政處罰只能由安監(jiān)部門決定，實施行政處罰的主體是唯一的。修改后的《安全生產法》第110條則規(guī)定“本法規(guī)定的行政處罰，由安全生產監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門按照職責分工決定”，這一規(guī)定吸納、貫徹了總書記關于“三管”的講話精神，豐富和擴展了有關政府部門的工作權限，賦予了其他有關政府部門基于《安全生產法》的行政處罰權，這是相當重要的變化，也是新《安全生產法》中關于監(jiān)管體制變化的最重要條款，對于“綜合監(jiān)管”乃至政府安全生產監(jiān)管工作格局將產生重要影響。如何執(zhí)行這一條款，國家層面后續(xù)還要出臺配套的法規(guī)。但是，《安全生產法》修改完成后，大的方向已經(jīng)明確，除安全監(jiān)管部門之外，其他負有安全生產監(jiān)督管理職責的政府部門依照《安全生產法》開展工作，不但有職責，而且有執(zhí)法權、有處罰權。

新《安全生產法》實施后，安全生產監(jiān)管部門處理與其他負有安全生產監(jiān)督管理職責的政府部門的工作關系，面臨四個問題：

一是既然“本法規(guī)定的行政處罰，由安全生產監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門按照職責分工決定”，就意味著安全監(jiān)管部門之外的其他有關政府部門可能依據(jù)《安全生產法》對本行業(yè)領域生產經(jīng)營單位開展檢查并實施處罰，那么安全監(jiān)管部門是否還有權限或職責對該行業(yè)領域內的生產經(jīng)營單位進行疊加式的執(zhí)法檢查并實施處罰？

二是在原《安全生產法》確定的監(jiān)管體制之下，安全監(jiān)管部門對本行政區(qū)域內所有生產經(jīng)營單位具有執(zhí)法權，按照新《安全生產法》，安全監(jiān)管部門的綜合監(jiān)管和直接監(jiān)管范圍是否需要重新界定?

三是在原《安全生產法》確定的監(jiān)管體制之下，“綜合監(jiān)管”要通過指導、協(xié)調、監(jiān)督、檢查同級政府部門和下級人民政府的安全生產工作開展情況來完成，按照新《安全生產法》，指導、協(xié)調、檢查尚好理解，將如何開展“監(jiān)督”？是監(jiān)督履職情況還是進行執(zhí)法技術糾偏或二者兼而有之？

四是原《安全生產法》確定的監(jiān)管體制和新《安全生產法》相比較，盡管綜合監(jiān)管的職責仍在安全監(jiān)管部門，但如果有其他政府部門可以行使充分的執(zhí)法權，那么安全監(jiān)管部門在“綜合監(jiān)管”的法律后果承擔上與之前有何不同？

這幾個重要的問題直接導致安全監(jiān)管執(zhí)法格局的變化，也影響著包括安全監(jiān)管部門在內的負有安全生產監(jiān)管職責的各政府部門履職內容的變化。在后續(xù)制定的國務院行政法規(guī)及國家安全監(jiān)管總局配套制度中，對這些問題能夠予以清晰、準確的規(guī)定已經(jīng)成為《安全生產法》有效實施和開展執(zhí)法工作的迫切需求，即在舊的安全監(jiān)管體制可能打破的情況下，新的執(zhí)法體制亟需盡快建立，否則，原本清晰的《安全生產法》執(zhí)法格局就會模糊，給法律實施帶來實際困擾。因此，后續(xù)配套法規(guī)在以下幾個問題上應有清晰的制度設計：

一是由國家層面確定哪些部門屬于“負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門”。新《安全生產法》實施，既然已經(jīng)為執(zhí)法格局的調整留出法律出口，當然不能讓第110條一直懸而不決，盡快確定具有執(zhí)法權和行政處罰權的政府部門有哪些，關系到政府監(jiān)管主體的職責邊界和生產經(jīng)營單位所要面對的執(zhí)法者到底是誰的問題，這個問題既模糊不得，也等不得，否則第110條就會出現(xiàn)制度空轉、無法落地的尷尬局面。同時，由各省級行政單位來確定第110條所稱的“負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門”也存在諸多難題，按照我國目前的行政機關隸屬關系，如果國家部委層面不能就某項工作職責進行確認，相對應的地方下級部門幾乎不太可能去承接，這在政府“條塊”管理運行體制中并不難理解。

二是要解決可能出現(xiàn)的部門重復執(zhí)法問題。未來，如果安全監(jiān)管部門以外的其它行業(yè)管理部門在本行業(yè)領域內實施《安全生產法》所賦予的執(zhí)法權和處罰權，那么安全監(jiān)管部門的執(zhí)法對象將發(fā)生變化。原《安全生產法》體制下，安全監(jiān)管部門可以檢查、處罰所有生產經(jīng)營單位的執(zhí)法格局將會改變，難以想象出現(xiàn)安全監(jiān)管部門和行業(yè)主管部門依據(jù)同一部法律對同一家生產經(jīng)營單位均可以實施行政處罰的局面。因此，對于由行業(yè)監(jiān)管部門直接依據(jù)《安全生產法》實施檢查、處罰的生產經(jīng)營單位，安全監(jiān)管部門的監(jiān)管權限是否還存在？以何種方式體現(xiàn)？應當有很好的研究并予以解決。否則，既可能出現(xiàn)各部門重復執(zhí)法的情況，也可能出現(xiàn)有些企業(yè)誰都不管的執(zhí)法真空。

三是要解決“綜合監(jiān)管”的后果責任邊界。此前，因為安全監(jiān)管部門具有“綜合監(jiān)管”職責，導致安全監(jiān)管部門對管理后果法律責任無限大的問題已經(jīng)比較突出，在生產安全事故處理中甚至已經(jīng)到了無法回避的程度。從近年來全國重大、特別重大事故處理情況看，“企業(yè)出事故、政府擔責任、監(jiān)管監(jiān)察干部受追究”的情況極為普遍。我們知道，事故責任認定的最基礎邏輯是因果關系原則，即具體行為是導致事故發(fā)生的原因，才能認定對事故這一結果負有責任。而不是發(fā)生事故就一定意味著監(jiān)管人員的玩忽職守，況且政府行政管理應承擔有限責任而非無限責任。如果任由凡重大或特別重大事故，必追政府工作人員責任的做法持續(xù)下去，不但會使負有安全監(jiān)管職責的政府部門工作人員履職的邊界無法確定，在法理依據(jù)上也存疑。這一問題應當以新《安全生產法》實施為契機加以改變。

安全監(jiān)管部門的“綜合監(jiān)管”是政府安全生產管理的重要法律制度設計，習近平總書記關于“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產必須管安全”的闡述則為其注入了新的內涵?！栋踩a法》修改完成后，調動各方力量共同維護安全生產秩序、齊抓共管安全生產工作是當前形勢下做好安全生產工作的必然要求，也是安全生產工作由單一部門的執(zhí)法管制向各部門配合、各方力量參與綜合治理格局邁進的重要路徑。認真研究新《安全生產法》關于安全生產監(jiān)管體制的變化并提出具體的、有可操作性的制度設計，需要做好頂層設計和有力的政策理論支撐。在國家層面，盡快結合新《安全生產》規(guī)定完備相關配套制度，盡快修改國家安全監(jiān)管總局《關于強化安全生產綜合監(jiān)管工作的指導意見》（安監(jiān)總管二〔2010〕203號），不但是厘清新法實施后“綜合監(jiān)管”變化的需要、基層執(zhí)法的需要，更是進一步完善我國安全生產監(jiān)管體制機制的迫切需求。