摘要：我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)初步建立起來。但是，由于我國安全生產(chǎn)監(jiān)管制度的不完善，其在實(shí)踐中也引發(fā)了許多問題，影響了我國安全生產(chǎn)監(jiān)管的效率。因此，有必要在對我國安全生產(chǎn)監(jiān)管制度實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，借鑒國外先進(jìn)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對完善我國安全生產(chǎn)監(jiān)管制度提出相應(yīng)建議，從而為我國安全生產(chǎn)監(jiān)管提供更為有效的制度保障。
關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)；監(jiān)管制度；實(shí)踐；完善

我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制經(jīng)過幾十年的反復(fù)變遷，從新中國成立初期安全生產(chǎn)監(jiān)管初步建立和發(fā)展，歷經(jīng)“文革”時(shí)期安全生產(chǎn)監(jiān)管體制遭到破壞和重建，到改革開放以來，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制改革進(jìn)一步深化，安監(jiān)機(jī)構(gòu)與生產(chǎn)行業(yè)機(jī)構(gòu)分立，理念逐步清晰，職能逐步強(qiáng)化，法治功能日益彰顯，保障能力逐步強(qiáng)化，科學(xué)化規(guī)范化進(jìn)一步凸顯。但是，在這個(gè)過程中，由于我國安全生產(chǎn)監(jiān)管制度的不完善，其在實(shí)踐中也引發(fā)了許多問題，比如機(jī)構(gòu)重疊、職能沖突、機(jī)制僵硬、專業(yè)水平不高、監(jiān)管力度不到位等，這些都需要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和安全生產(chǎn)的需求進(jìn)一步得到調(diào)整和完善。
一、我國安全生產(chǎn)監(jiān)管制度的實(shí)踐現(xiàn)狀
安全生產(chǎn)現(xiàn)狀是安全生產(chǎn)監(jiān)管工作質(zhì)量的外在表現(xiàn)。因此，在對我國安全生產(chǎn)監(jiān)管制度進(jìn)行具體分析時(shí)，有必要對我國當(dāng)前安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀作出客觀的評價(jià)。
當(dāng)前，隨著安全生產(chǎn)監(jiān)管制度的不斷深入實(shí)踐，我國安全生產(chǎn)事業(yè)得到全面發(fā)展和進(jìn)步，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制日趨完善，相關(guān)制度不斷得到充實(shí)，監(jiān)管的執(zhí)法措施及手段也更加的多樣化。但是，目前我國安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，全國仍處于生產(chǎn)安全事故易發(fā)多發(fā)的特殊時(shí)期，事故總量仍然較大；重特大事故尚未得到有效遏制，且呈波動(dòng)起伏態(tài)勢；非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為仍然屢禁不止；職業(yè)病、職業(yè)中毒事件仍時(shí)有發(fā)生；安全生產(chǎn)基礎(chǔ)依然薄弱；安全生產(chǎn)監(jiān)管及應(yīng)急救援能力亟待提升；安全科技水平、關(guān)鍵性技術(shù)研究有待進(jìn)一步突破。因此，保障廣大人民群眾安全健康權(quán)益仍舊面臨繁重任務(wù)。隨著全社會(huì)對安全生產(chǎn)的期望不斷提高，廣大從業(yè)人員“安全勞動(dòng)”的觀念不斷增強(qiáng)，對加強(qiáng)安全監(jiān)管、改善作業(yè)環(huán)境、保障職業(yè)安全健康權(quán)益等方面的要求越來越高，但同時(shí)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的腐敗問題依然相當(dāng)嚴(yán)重，非法違法、違紀(jì)違章的問題仍然十分突出，人們的生命安全依舊難以得到完全的保障。
二、我國安全監(jiān)管制度實(shí)踐中存在的問題
當(dāng)前，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管制度在實(shí)踐中還存在著許多問題，其主要在基層地方實(shí)踐中進(jìn)一步顯現(xiàn)出來。綜合相關(guān)情況分析，我國安全監(jiān)管制度在實(shí)踐中所存在的問題，具體可以歸納為以下幾個(gè)方面：
（一）監(jiān)管法律制度欠缺體系性
首先，我國現(xiàn)有的安全監(jiān)管體制幾經(jīng)變化，相關(guān)立法活動(dòng)頻繁，法律法規(guī)穩(wěn)定性差，法律、法規(guī)及規(guī)章之間銜接不夠、部分內(nèi)容重復(fù)交叉，缺乏法律體系的整體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)性。比如針對個(gè)別事項(xiàng)的指導(dǎo)性意見出臺過多，不具有普遍性，少數(shù)規(guī)定之間還相互矛盾，缺乏全局性和戰(zhàn)略性。其次，執(zhí)行的權(quán)威性不夠。在部分法規(guī)立法過程中，調(diào)查研究不夠，征求意見點(diǎn)少面窄，社會(huì)透明度低，公眾參與少，導(dǎo)致部分立法質(zhì)量不高，缺乏可操作性和實(shí)效性，基層安全監(jiān)管部門難于執(zhí)行。最后，某些法律制度的規(guī)定不夠清楚，可操作性不強(qiáng)。比如，在《職業(yè)病防治法》當(dāng)中對于職業(yè)病的范疇沒有明確劃分?？偟膩碚f，造成這樣的局面，是由于對于安全生產(chǎn)的相關(guān)理論研究不夠。
（二）“綜合監(jiān)管”與“專項(xiàng)監(jiān)管”存在沖突
目前部分地區(qū)存在安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與煤礦安全多頭管理、職能交叉、職責(zé)不明、政出多門、力量分散的現(xiàn)狀；尤其在煤礦安全的監(jiān)管格局中，“國家監(jiān)管”與“地方監(jiān)管”體制不順，執(zhí)法主體混亂，一個(gè)單位對應(yīng)的上層管理機(jī)構(gòu)過多，執(zhí)法重復(fù)。因此， “綜合監(jiān)管”（安監(jiān)）與“專項(xiàng)”（煤監(jiān)）體制并存引發(fā)較大沖突：兩個(gè)系統(tǒng)職能相近，但職能界限不明確、工作沖突且相互扯皮，存在“有利搶著管，無利相推諉”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響行政效率和安監(jiān)效能；而企業(yè)則是消耗過多精力，疲于應(yīng)付兩大部門的同質(zhì)檢查，無暇真正顧及安全工作，顯然不利于安全生產(chǎn)。
（三）監(jiān)管的職能定位及權(quán)責(zé)劃分不清
由于綜合的安全監(jiān)管范圍過寬，安全監(jiān)管與行業(yè)管理職能交叉現(xiàn)象仍然存在，導(dǎo)致監(jiān)管的職能定位及權(quán)責(zé)劃分不清楚。比如，目前各地煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置形式有幾種：一是部分省份單獨(dú)設(shè)置了專門的煤炭行業(yè)管理部門，并承擔(dān)煤礦安全監(jiān)管職責(zé)等；二是安全監(jiān)管部門下設(shè)煤炭行業(yè)管理部門，如河南省安監(jiān)局下設(shè)省煤炭管理局；三是個(gè)別產(chǎn)煤省份如安徽省的煤礦安全監(jiān)管職責(zé)歸屬經(jīng)委等其他相關(guān)部門。因此，難以將行政相對人的職責(zé)和權(quán)限劃清界限，從而產(chǎn)生安全監(jiān)管無力、失職等現(xiàn)象。另外，由于監(jiān)管的職能定位及權(quán)責(zé)劃分不清，也使得安全監(jiān)管人員責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，造成問責(zé)追究制度不規(guī)范，從而導(dǎo)致當(dāng)前安監(jiān)隊(duì)伍的不穩(wěn)定。
（四）宣教培訓(xùn)及中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用不夠
安全宣傳教育體系建設(shè)效果不夠理想，很多流于形式。絕大多數(shù)相關(guān)工作人員認(rèn)為，目前當(dāng)?shù)厣a(chǎn)經(jīng)營單位有安全培訓(xùn)制度，但有時(shí)走形式；或者只有培訓(xùn)班，而無完整的安全培訓(xùn)制度。甚至有些單位根本沒有相應(yīng)的安全培訓(xùn)和制度。另外，安全生產(chǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)欠缺規(guī)范。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展及其對安全生產(chǎn)的要求，安全中介機(jī)構(gòu)建設(shè)顯得日益緊迫，但相關(guān)調(diào)查反映，我國目前國內(nèi)的安全評價(jià)、檢測檢驗(yàn)等中介機(jī)構(gòu)在收費(fèi)、技術(shù)服務(wù)等方面缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，有待規(guī)范。某些地方的安全生產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)漫天要價(jià)，很多企業(yè)承擔(dān)不起高額的相關(guān)費(fèi)用。
三、完善我國安全生產(chǎn)監(jiān)管制度的建議
通過對我國安全生產(chǎn)監(jiān)管制度實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，并分析了我國現(xiàn)行制度中所存在的不足，從而對我國安全生產(chǎn)監(jiān)管制度的完善提出了以下建議：
（一）進(jìn)一步完善國家安全生產(chǎn)法律體系
縱觀世界上的發(fā)達(dá)國家，無論美國、日本還是德國，都建立了相對完善的安全生產(chǎn)法律體系，并依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)范圍、執(zhí)法程序員的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容，使安全生產(chǎn)監(jiān)管得以法定化，既便于監(jiān)管并嚴(yán)格規(guī)范和高效執(zhí)法，也避免了反復(fù)變化帶來的監(jiān)管職責(zé)空白和交叉等不利影響，真正做到“有法可依”，并充分地保護(hù)了相關(guān)人員的合法權(quán)益，減少了相應(yīng)沖突及安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。我國的安全生產(chǎn)法律法規(guī)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與政府監(jiān)督管理工作的不斷更迭變化，已經(jīng)暴露出不少缺陷和問題。盡管我國已經(jīng)制定了《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等一系列的安全生產(chǎn)與職業(yè)健康法規(guī)，但現(xiàn)有法規(guī)之間存在著一些交叉與沖突，系統(tǒng)性較差，可操作性不強(qiáng)。因此，我們要積極推動(dòng)我國安全生產(chǎn)的立法工作。
首先，適時(shí)將現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》合并。職業(yè)安全與衛(wèi)生息息相關(guān)，凡工業(yè)先進(jìn)國家關(guān)于安全及衛(wèi)生的法律都?xì)w納在一個(gè)體系架構(gòu)中，如美國、英國均稱《職業(yè)安全健康法》（或稱 《職業(yè)安全衛(wèi)生法》），日本稱《勞動(dòng)安全健康法》（或稱《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》），臺灣地區(qū)也是如此。因此建議我國適時(shí)考慮將現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》合并修正為《職業(yè)安全衛(wèi)生（健康）法》或《勞動(dòng)保護(hù)法》，以此法為統(tǒng)領(lǐng)，建立完整的法律體系，相應(yīng)的政府組織也要隨該法進(jìn)行調(diào)整。在修正的過程中，要加強(qiáng)對安全生產(chǎn)理論的研究，并使該法具有全局性及前瞻性，從而為構(gòu)建系統(tǒng)而完善的安全生產(chǎn)法律體系打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，明確立法目的。進(jìn)一步理順安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，解決安全生產(chǎn)領(lǐng)域共性難題，保障相應(yīng)法律制度的貫徹實(shí)施，是立法的根本目的。在具體立法過程中，要注重實(shí)踐調(diào)研及群眾參與，及時(shí)總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確相關(guān)的監(jiān)管制度及監(jiān)管程序，解決我國安全生產(chǎn)監(jiān)管實(shí)務(wù)中的制度性問題，并且通過確立法律制度理順現(xiàn)行監(jiān)管體制，形成負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的各個(gè)政府部門之間各負(fù)其責(zé)、關(guān)系順暢、相互協(xié)作的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。作為重要支撐，安全生產(chǎn)立法需要各級安全監(jiān)管部門的共同參與、共同適用。最后，完善配套法規(guī)的建設(shè)。針對我國現(xiàn)有規(guī)定當(dāng)中操作性不強(qiáng)的部分，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或者相關(guān)解釋。并且，不斷完善安全生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，形成安全生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體更新機(jī)制。此外，不斷提高工作場所安全與健康環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。制定和完善配套法規(guī)及各行業(yè)的安全生產(chǎn)基本條件與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可以從源頭上控制安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。