玩忽職守罪是瀆職罪中的一種。瀆職罪包括濫用職權罪和玩忽職守罪，以及法律中明確規(guī)定的徇私舞弊行為中的一些徇私舞弊罪。目前安全生產監(jiān)管瀆職罪屬于刑法規(guī)定的一般瀆職罪，并沒有按照特殊瀆職罪對待。因此，對安全生產監(jiān)管瀆職罪認定和追究的依據是《刑法》和有關一般瀆職罪的若干司法解釋，比如最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》。但是，最高人民法院、最高人民檢察院也專門針對安全生產領域的情況做出了幾個審理危害生產安全刑事案件的司法解釋，比如，《關于進一步加強危害生產安全刑事案件審判工作的意見》、《關于辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》、《關于依法加強對涉嫌犯罪的非法生產經營煙花爆竹行為刑事責任追究的通知》等，其中也有不少安全生產監(jiān)管瀆職罪方面的解釋性規(guī)定。

安全生產監(jiān)管瀆職罪的基本法律依據是《刑法》第三百九十七條。該條規(guī)定是，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，或者情節(jié)特別嚴重的，構成瀆職罪。徇私舞弊的，依法加重處罰。根據有關學理解釋，濫用職權罪是指國家機關工作人員超越職權、違法決定、處理其無權決定、處理的事項，或者違反法定程序處理公務，致使公共財產、國家和人民利益受到重大損失的行為。玩忽職守罪是指國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行、不正確履行或者放棄履行其職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的犯罪。濫用職權通常是積極作為的，表現為超越職權、不正確行使職權；而玩忽職守，通常是不作為的，表現為不履行職責或者在履行職責時粗心大意。濫用職權罪、玩忽職守罪都可以由故意構成，也可以由過失構成。前者強調的是行使職權，后者強調的是履行職責。

瀆職罪作為罪名分類，列在刑法分則第九章“瀆職罪”及《刑法修正案（四）》。共規(guī)定有35個瀆職罪名，后來增加到37個。

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這個問題屬于安全生產監(jiān)管瀆職犯罪構成要件中行為要件。安監(jiān)人員或負有安監(jiān)職責的人員在客觀上須表現為玩忽職守或者濫用職權，而且須導致發(fā)生生產安全事故或者造成其他嚴重后果。這里的關鍵點如下：

（一）具有違反職責或職權行為，即玩忽職守或者濫用職權。目前，法律法規(guī)規(guī)定的安全生產監(jiān)管職責或職權有很多，有關人員不論違反哪一條，都有可能構成此罪。在總的具體行為方面，根據《關于辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第九條規(guī)定，它們主要有：（1）對不符合礦山法定安全生產條件的事項予以批準或者驗收通過的；（2）對于未依法取得批準、驗收的礦山生產經營單位擅自從事生產經營活動不依法予以處理的；（3）對于已經依法取得批準的礦山生產經營單位不再具備安全生產條件而不撤銷原批準或者發(fā)現違反安全生產法律法規(guī)的行為不予查處的；（4）強令審核、驗收部門及其工作人員實施批準或者驗收行為的，或者實施其他阻礙下級部門及其工作人員依法履行礦山安全生產監(jiān)督管理職責行為的；（5）在礦山生產安全事故發(fā)生后，負有報告職責的國家機關工作人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救的；（6）其他濫用職權或者玩忽職守的行為。

這里盡管是規(guī)定礦山安全監(jiān)管瀆職行為的，但我們仍然可以理解為所有行業(yè)領域的安全生產監(jiān)管瀆職行為。而且不限于這些具體行為種類，還會有其他行為表現。比如，安監(jiān)人員或負有安監(jiān)職責的人員不依法查封、取締的，或者給予行政處罰的；不履行政府或有關部門依法做出的安全生產工作部署方案和檢查計劃；事故發(fā)生后，有關部門不立即組織搶險救災、貽誤搶救時機造成事故擴大，產生嚴重后果的等。

應注意，這里所涉及的法定職責或職權是什么？我們在后面的問題中還要敘述。

（二）這里的關鍵性行為還必須表現為造成了嚴重后果。玩忽職守或者濫用職權并不是都必然構成犯罪。根據最高人民檢察院《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》，玩忽職守涉嫌下列情形之一的，應予立案：（1）造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者重傷2人、輕傷4人以上，或者重傷1人、輕傷7人以上，或者輕傷10人以上的；（2）造成財產直接經濟損失達到一定數量，等等。濫用職權涉嫌下列情形之一的，應予立案：（1）造成死亡1人以上，或者重傷2人以上，或者重傷1人、輕傷3人以上，或者輕傷5人以上的；（2）造成財產直接經濟損失達到一定數量，等等。

前列規(guī)定不適用于刑法第九章所規(guī)定的特殊瀆職罪。

這里的問題是，一個事故的發(fā)生不是一個或幾個職權行為造成的；事故通常發(fā)生在企業(yè)，還必須由企業(yè)行為或通過企業(yè)行為而發(fā)生。這就出現了政府職權行為與企業(yè)行為連帶造成事故、產生危害的問題，追查起責任來也就比較麻煩。

從實際情況來看，并不是所有的安全事故發(fā)生都要追究安監(jiān)人員的責任，大多數情況是與安監(jiān)人員無關的，只是追究企業(yè)責任人員責任。但對于重大、特大事故而言，通常是既查企業(yè)也查政府有關人員。較大事故也可能在查企業(yè)的同時也查政府有關人員。在責任承擔方式方面，有些是刑事責任，有些是行政責任，有些是政治責任，或者它們的綜合性承擔，這要看涉案人員觸犯法律的程度和責任聯系的緊密程度。

（三）行為與后果的緊密性程度或關聯程度。這是一個重要問題。一個事故發(fā)生，僅就政府行為而言，也可能會牽涉眾多層級、部門、人員，他們可能都會對事故發(fā)生有這樣、那樣的責任，或者是直接責任，或者是間接責任。比如，昆山“8.2”事故就涉及到三級政府、一個開發(fā)區(qū)管委會、七八個部門、五十余人的責任，究竟給他們中間的哪些人定為玩忽職守罪或濫用職權罪？這要看哪個部門的職責、哪個人員的行為與事故單位、事故發(fā)生最密切或比較密切，通常是以最直接的政府部門或者公共事務部門為最密切部門，以最直接的職權或職責人員為最密切人員。按照最密切關系原則確定瀆職責任也就是順理成章的事了。然后再按照關系密切程度遞減的順序確定次要責任或者比較次要的責任。當然，這里面要綜合許多因素進行分析、判斷，不能簡單地把瀆職責任都歸于最基層政府部門或者最基層的安監(jiān)人員。我們要看他的職責與事故單位、事故發(fā)生有否最密切的聯系，還要看他的瀆職行為數量多少、影響程度大小等因素。最高人民檢察院統(tǒng)計資料顯示，安監(jiān)瀆職被追究的多是科級以下干部。

前面已經提到，一般瀆職罪的立案標準是最高人民檢察院制定的《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》。單純從這個規(guī)定看，瀆職罪立案標準是清晰的。這里的問題是它假定了一個前提：一個事故的發(fā)生是由一個或幾個職權行為造成的，或者一個人或幾個人瀆職造成的。但是，我們前面還提到，實際中沒有那么簡單的事故，也沒有那么明確的行為與后果的對應關系。一個事故，尤其是重大、特大事故，往往是由若干個層級的、若干個部門的政府職權行為與企業(yè)的多部門、多個人的行為共同造成的，這就出現了連帶追究責任而且是不同性質的責任問題。于是，最高人民檢察院的立案標準在這里就失靈了，因為我們找不到那么一個假定的前提和明確的行為后果對應關系。這就說明目前的有關法律法規(guī)或司法解釋確定的立案標準是不清晰的。

這么說是不是最高人民檢察院的立案標準就沒用了？是不是復雜原因造成的事故責任就沒法追究了？不是的。我們要明白以下幾點：

（一）最高人民檢察院規(guī)定作為最簡單、最單純、最明白的立案標準仍然是確定安全生產監(jiān)管瀆職罪的基礎標準、參照標準。這個基礎地位不能動搖，否則我們就無所適從。比如，造成死亡1人的事故應當立案追查瀆職責任，那么造成死亡2人或更多人死亡的事故就更應該立案追查瀆職責任。這說明前者是后者的一種參照標準。至于立案后是不是一定要予以刑事懲罰，那倒不一定，而是要綜合多種因素加以考慮、決定。

從近年事故刑事審判統(tǒng)計數據看，負重大責任事故罪、重大安全事故罪和瀆職罪責任的人員在總的死亡事故中所占的比例仍然偏低。這說明，符合立案標準的案件，由于諸多因素的影響，并沒有全部都追究刑事責任。因為現行的立案標準只適用于具有簡單而明確的因果關系的案件。但是，特大、重大甚至較大的責任事故發(fā)生，是一定會追究刑事責任的。

（二）復雜原因造成的事故盡管不符合最高人民檢察院立案標準內在的假定條件，但并不是各類行為與事故的因果關系就辨別不清了，也不是造成事故的企業(yè)人員、政府人員的責任就不追究了。無論多么復雜的原因，無論多么復雜的事故責任都是能夠查清并予以追究的。

（三）多種原因造成的事故損害不能平均分配或者按照責任權重大小分配給每一個責任者，而是每一個責任者都分別對這個損害的總結果負責。比如，事故造成10人死亡或者1000萬元損失，那么每一個責任者都要按照這個結果承擔責任。他們只是主體資格不同、行為不同、職責不同、直接或間接原因不同、行為與結果的遠近或密切程度不同，因而對這個結果承擔的罪名或刑事責任大小不同。企業(yè)責任人員、政府責任人員都分別對這個結果承擔各自不同的責任。

（四）能不能針對事故的復雜原因、復雜關系制定一個具有復雜對應關系的立案標準之規(guī)定呢？比如，各層級政府、不同部門的公務人員在一個事故中都各自有一個自己的立案標準，以便對他們做出不同的立案判斷甚至判決。目前看，做到這種程度是不可能的。既然不可能有這樣的標準，那么就只能由法官根據案件中各責任人員的不同情況做出自己的判斷。這個過程中，有關當事人及其辯護人是可以辯護的。