摘要：高危行業(yè)一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故，造成的損害通常特別巨大。為了使受害人得到及時(shí)、足額的賠償，國際組織或者各國針對不同的高危行業(yè)分別建立起損害賠償基金，例如海洋石油開發(fā)或者海洋石油運(yùn)輸油污損害賠償基金等，我國也建立起船舶油污損害賠償基金。但是，這些基金來源窄、適用面小，賠付能力嚴(yán)重不足。因此，我國建立統(tǒng)一的安全生產(chǎn)事故損害賠償基金具有必要性，在理論上也是可行的，但因該項(xiàng)基金制度的構(gòu)建涉及現(xiàn)有的眾多制度和國家部門，在實(shí)踐上尚任重道遠(yuǎn)。
關(guān)鍵詞：生產(chǎn)、安全、損害賠償、基金

生產(chǎn)是人與動(dòng)物的區(qū)別之一，生產(chǎn)過程中必然伴隨著各種不安全的因素與風(fēng)險(xiǎn)。人類可以通過技術(shù)不斷地避免安全生產(chǎn)事故的發(fā)生，但新的技術(shù)又會(huì)帶來新的生產(chǎn)安全問題。因此，安全與生產(chǎn)相隨相伴。但是，有的行業(yè)例如高空、高壓、易燃、易爆等行業(yè)危險(xiǎn)性高，發(fā)生生產(chǎn)安全事故的可能性就大。生產(chǎn)安全事故一旦發(fā)生，造成的損失巨大，損害賠償問題擺到了我們的面前。海洋石油開發(fā)、石油運(yùn)輸?shù)葧?huì)發(fā)生石油泄漏，從而導(dǎo)致油污事故的發(fā)生。為了保障油污受害人的利益，國際上有油污基金，美國有油污責(zé)任信托基金。從國內(nèi)看，我國立法上也要求設(shè)立油污基金。但是，在油污損害賠償著述中，有很多學(xué)者對國外油污基金進(jìn)行了比較詳細(xì)的介紹，但學(xué)術(shù)界針對我國的油污基金進(jìn)行專門研究的論文比較少，因缺少理論上的充分研究，我國油污基金法律制度的構(gòu)建發(fā)展比較緩慢。但在2012年交通運(yùn)輸部印發(fā)《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，對船舶油污損害賠償基金征收使用等進(jìn)行了明確。但是，該辦法僅指向船舶油污，而是否包括石油開發(fā)油污則存在疑問。因此，從理論上對油污損害賠償基金進(jìn)行研究就比較重要。更何況，海洋石油開發(fā)、石油運(yùn)輸僅是高度危險(xiǎn)作業(yè)的兩種具體類型呢？！
一、國外油污賠償基金的實(shí)踐
（一）國際油污賠償基金實(shí)踐的成功運(yùn)行與借鑒
政府間海事協(xié)商組織（現(xiàn)更名為國際商事組織）制定了《1969年民事責(zé)任公約》。在制定該公約過程中，有些國家認(rèn)為公約采取嚴(yán)格責(zé)任，違背了傳統(tǒng)海商法的過錯(cuò)責(zé)任原則，有些國家則認(rèn)為應(yīng)該取消責(zé)任限制或者設(shè)立更高的責(zé)任限額。鑒于此，在制訂《1969年民事責(zé)任公約》的會(huì)議上同時(shí)產(chǎn)生了一個(gè)折中方案，即成立一個(gè)由石油貨主攤款的國際賠償基金，以實(shí)現(xiàn)下述兩個(gè)目的： 第一，減輕船舶所有人因新公約的規(guī)定而產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)；第二，在油污受害人根據(jù)《1969年民事責(zé)任公約》不能獲得充分賠償或者完全得不到賠償時(shí)，給予額外的賠償。之后，政府間海事協(xié)商組織于1971年11月29日至12月18日在布魯塞爾召開的關(guān)于設(shè)立國際油污損害賠償基金的會(huì)議上通過了《71 年基金公約》，1992年國際海事組織對該公約進(jìn)行了修訂，修訂后的公約簡稱為《92年議定書》，提高了對油污受害人的賠償額。國際海事組織于2003年又通過了《2003年議定書》，根據(jù)該議定書建立了2003年補(bǔ)充基金，給予油污受害人提供第三層保障。
（二）美國油污損害賠償信托基金的實(shí)踐與運(yùn)行
民事責(zé)任公約規(guī)定的油污賠償數(shù)額過低，美國沒有參加《1969年民事責(zé)任公約》和《71年基金公約》，但在其國內(nèi)建立了更為廣泛、全面的賠償基金。為了避免石油污染損害賠償?shù)娜唛L訴訟過程，美國《油污法》采取了很多措施保證受害人能夠得到及時(shí)的救濟(jì)。美國根據(jù)《聯(lián)邦水污染控制法》（The Federal Water Pollution Control Act）第311條( k) 項(xiàng)建立了“聯(lián)邦水污染控制法基金”，根據(jù)《跨阿拉斯加管道授權(quán)法》（Trans-Alaska Pipeline Authorization Act）第204條設(shè)立了“跨阿拉斯加管道賠償責(zé)任基金”（ Trans-Alaska Pipeline Liability Fund），以及根據(jù)《1980年綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》還設(shè)立了用于賠償有害物質(zhì)清除的“超級基金”（Super Fund）。美國在1990年制定了《油污法》，由于該法調(diào)整的污染不僅包括船舶造成的，也包括深水港口、近岸設(shè)施、岸上設(shè)施、輸油管線造成的石油污染，該法適用的水域?yàn)槊绹硟?nèi)所有可航水域，并不僅限于海上，故依據(jù)該法要求設(shè)立的“溢油責(zé)任信托基金”相當(dāng)于一個(gè)綜合性基金。按照《油污法》的規(guī)定，美國設(shè)立了油污責(zé)任信托基金（the Oil Spill Liability Trust Fund），目的在于對海洋油污受害人進(jìn)行賠償并支付清污費(fèi)用。且基金動(dòng)用早，對防止油污損害的進(jìn)一步擴(kuò)大具有非常重要的意義。例如，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的官員稱墨西哥灣石油泄漏后，他們在2010年5月就啟動(dòng)了油污責(zé)任信托基金用于清污。
油污信托基金分為兩種：其一，基本基金（the Principal Fund）和應(yīng)急基金（the Emergency Fund）?；净鹬饕r付油污第三方和自然資源損害、清污費(fèi)用等。應(yīng)急基金則在于海洋石油污染發(fā)生后，為了保證迅速做出反應(yīng)而支出的，主要包括對油污損害的初步評估、立即開展油污清理等支出相關(guān)費(fèi)用。應(yīng)急基金的管理與使用應(yīng)該體現(xiàn)出應(yīng)急性，由部門領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后就可立即使用。應(yīng)急基金采取滾存制，每一年度沒有使用應(yīng)急基金的，自動(dòng)轉(zhuǎn)為下一年度。
該基金的資金來源主要由兩部分構(gòu)成：其一，對美國境內(nèi)的石油開采者或石油進(jìn)口者征收每桶5美分的稅；這種收集基金的方式開始于1990年1月1日，因相關(guān)法律條款的失效該稅收停止于1994年12月31日。但是，根據(jù)2005年的能源政策法，石油污染稅恢復(fù)征收。另外，根據(jù)the Emergency Economic Stabilization Act of 2008的規(guī)定，至2016年，收稅的標(biāo)準(zhǔn)提高到每桶8美分，在2017年，稅率將增加到每桶9美分，并且該種稅將于2017年結(jié)束。 其二，信托基金還有來自于其他環(huán)境污染基金的轉(zhuǎn)移資金、罰款、處罰、應(yīng)付利息以及從責(zé)任方收回的成本等。例如，該基金設(shè)立后，除專門用于有害物質(zhì)污染賠償?shù)摹俺壔稹蓖猓摲C布以前所設(shè)立的各種其他賠償基金統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)入到“信托基金”，資金轉(zhuǎn)入曾是“信托基金”的第二大資金來源。
美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在1991年設(shè)立了“國家污染基金中心”（NPFC），—美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的一個(gè)機(jī)構(gòu)管理，負(fù)責(zé)管理和使用“信托基金”。例如，如果不能及時(shí)確定責(zé)任方，NPFC將主動(dòng)對潛在的原告啟動(dòng)索賠程序。一般來說，每一次事故從基金中支付的最大賠償額為10億美元或信托基金的余額，取其中的最小值。
美國《油污法》為受害人提供了救濟(jì)其權(quán)利的兩個(gè)程序：首先，受害人可以直接起訴責(zé)任方或者其擔(dān)保人。其二，如果責(zé)任方在90天內(nèi)不解決原告的主張，原告可以直接向法院起訴尋求救濟(jì)，也可以向NPFC提交訴求，NPFC經(jīng)過審核后將動(dòng)用基金對受害人進(jìn)行賠付。原告要求對失去的利潤或者盈利能力的賠償必須建立在財(cái)產(chǎn)或者自然資源受到損害或損失的基礎(chǔ)之上，原告失去收入是因油污造成的。
美國《油污法》規(guī)定基金賠付程序是：在索賠方要求油污責(zé)任信托基金賠付前應(yīng)該首先要求責(zé)任方賠償。如果索賠方的請求遭到責(zé)任方的拒絕或者向責(zé)任方提出請求90日內(nèi)沒有得到答復(fù)，索賠方可以直接向法院起訴責(zé)任方，或者直接向油污責(zé)任信托基金要求賠付。基金賠付之后，可以向責(zé)任方追償。 美國也在反思基金先行賠付的問題，有人指出：為了能夠?yàn)槿渴芎φ咛峁┩耆r償，基金應(yīng)該承擔(dān)起補(bǔ)充的賠付的責(zé)任。即在能夠從責(zé)任方得到賠償?shù)?，對于不能?shí)現(xiàn)的損失，基金應(yīng)該給予賠付。
按照美國總審計(jì)局的測算，在2014年底，油污責(zé)任信托基金將達(dá)到27億美元，但這一數(shù)額對諸如深水地平線鉆井油污事故損害賠償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。美國油污責(zé)任信托基金仍面臨著資金短缺的局面。根據(jù)《油污法》的授權(quán)，基金負(fù)責(zé)賠付責(zé)任方無法賠償?shù)牟糠?。但是，危險(xiǎn)和不確定一直威脅著基金的賠付能力。例如，索賠方向基金請求的賠付通常高于責(zé)任方的最高責(zé)任限額。 美國決算總局統(tǒng)計(jì)，從1990年油污法生效至2006年，油污責(zé)任方和海上油污責(zé)任信托基金支出的清污費(fèi)用以及油污損害8.6億至11億美元，油污責(zé)任方最終承擔(dān)的責(zé)任大約在72%至78%之間。 所以，深水地平線油污事故造成的損害后果極為嚴(yán)重，油污責(zé)任信托基金面臨巨大危險(xiǎn)。美國雖然是世界上關(guān)于海上設(shè)施油污損害賠償保障制度非常完善并發(fā)達(dá)的國家，但2010年墨西哥灣油污也對海上設(shè)施油污損害賠償現(xiàn)有的制度產(chǎn)生了重大影響，很多學(xué)者提出了修訂美國油污責(zé)任保險(xiǎn)和油污賠償責(zé)任信托基金的建議。
（三）《1969年民事責(zé)任公約》的污染責(zé)任基金制度
《1969年民事責(zé)任公約》第6條規(guī)定了污染責(zé)任基金制度。首先，公約規(guī)定，經(jīng)營者可根據(jù)其責(zé)任限額建立一個(gè)基金。該基金可以通過存放責(zé)任限額數(shù)量的存款或者通過銀行保證或其他保證人保證的方式建立，但此種建立方式應(yīng)被基金所在國法律所認(rèn)可，并經(jīng)法院或其他相應(yīng)權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)定。其次，經(jīng)營者的財(cái)務(wù)保證人也可以建立此類基金。承保人或其他提供財(cái)務(wù)保證的人享有單獨(dú)或與經(jīng)營者一起建立基金的權(quán)利，所建立基金的效果應(yīng)與經(jīng)營者建立的基金相同。再次，對于基金的賠付范圍，公約規(guī)定應(yīng)包括油污損害、清污費(fèi)用和預(yù)防措施。最后，公約對代位權(quán)做了規(guī)定。行使該代位權(quán)的人是已經(jīng)支付任何數(shù)額的污染損害的人。如果在基金成立之前，經(jīng)營者或任何他的雇員或代理人或任何其他給該經(jīng)營者提供擔(dān)保的人，已經(jīng)就所涉事故導(dǎo)致的污染損害支付了賠償金，那么這些人員應(yīng)代位獲得與其所支付賠款數(shù)額相當(dāng)?shù)臋?quán)利。
（四）小結(jié)
從國際公約關(guān)于舶油污損害賠償責(zé)任的保障機(jī)制以及美國海上設(shè)施油污損害賠償責(zé)任保障機(jī)制的實(shí)際情況來看，為了保障油污受害人能夠得到有效賠付，法律多設(shè)置了雙重保障機(jī)制：其一，要求海洋石油開發(fā)者提供責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保證；其二，設(shè)立油污責(zé)任信托基金（1972年油污基金公約，美國沒有加入1969年的油污民事責(zé)任公約，也沒有加入1972年基金公約，但美國政府按照《油污法》之規(guī)定，設(shè)立了本國的油污責(zé)任信托基金）。有關(guān)不能足額賠償?shù)呢?zé)任限制，受害人的損失難以得到充分、有效的賠償，歐盟委員會(huì)也動(dòng)議建立歐盟油污賠償基金，單次事故的最高賠償上限為10億歐元。 通過雙重措施，保障受害人得到及時(shí)有效的賠付。但是，油污造成的人身、財(cái)產(chǎn)以及生態(tài)環(huán)境的損害巨大，油污賠償基金雖然在一定程度上對保障賠償、及時(shí)清污等發(fā)揮了重要的作用，油污賠償基金應(yīng)對大規(guī)模油污損害之作用仍有限。
二、我國船舶油污損害賠償基金制度及其存在的問題
（一）船舶油污損害賠償基金制度的建立
我國沒有加入基金公約，究其原因在于：按照《1971年基金公約》之規(guī)定，石油公司承擔(dān)繳納基金的義務(wù)。在中國，石油公司是國有企業(yè)，既得利益群體對政府的成功游說沒有使中國加入基金公約。 但是，為了應(yīng)對船舶油污問題，《海環(huán)法》第66條規(guī)定：“國家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度。實(shí)施船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?br /> 為保護(hù)我國海洋環(huán)境，促進(jìn)海洋運(yùn)輸業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)《海環(huán)法》、《防治船舶污染條例》的有關(guān)規(guī)定，參照國際通行做法，2012年5月11日，財(cái)政部 交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，該辦法對船舶油污損害賠償基金征收、繳納、使用和管理等進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定，其實(shí)施標(biāo)志著針對船舶油污，我國實(shí)踐中確立了船舶油污民事責(zé)任保險(xiǎn)與船舶油污損害基金。
（二）我國船舶油污損害賠償基金制度的主要內(nèi)容
1 1.船舶油污損害賠償基金征收制度
（1）繳納主體
凡在中華人民共和國管轄水域內(nèi)接收從海上運(yùn)輸持久性油類物質(zhì)（包括原油、燃料油、重柴油、潤滑油等持久性烴類礦物油）的貨物所有人或其代理人，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納船舶油污損害賠償基金。貨物所有人或其代理人應(yīng)當(dāng)在向海事管理機(jī)構(gòu)辦理污染危害性貨物申報(bào)時(shí)，按照船舶卸載持久性油類物質(zhì)的數(shù)量及相關(guān)征收標(biāo)準(zhǔn)，將船舶油污損害賠償基金及時(shí)足額繳入所在地海事管理機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)的相關(guān)銀行賬戶。
對于在中華人民共和國管轄水域內(nèi)接收從海上運(yùn)輸?shù)姆浅志眯杂皖愇镔|(zhì)，以及在中華人民共和國管轄水域內(nèi)過境運(yùn)輸持久性油類物質(zhì)，不征收船舶油污損害賠償基金。對于在中國境內(nèi)的同一貨物所有人接收中轉(zhuǎn)運(yùn)輸?shù)某志眯杂皖愇镔|(zhì)，只征收一次船舶油污損害賠償基金。
(2）征收標(biāo)準(zhǔn)
船舶油污損害賠償基金征收標(biāo)準(zhǔn)為每噸持久性油類物質(zhì)0.3元。財(cái)政部可依據(jù)船舶油污損害賠償需求、持久性油類物質(zhì)的貨物到港量以及積累的船舶油污損害賠償基金規(guī)模等因素，并充分考慮貨物所有人的承受能力，會(huì)同交通運(yùn)輸部確定、調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)或者暫停征收。貨物所有人或其代理人按照本辦法規(guī)定繳納船舶油污損害賠償基金從成本費(fèi)用中列支。
（ (3）征收主體
船舶油污損害賠償基金由交通運(yùn)輸部所屬海事管理機(jī)構(gòu)（簡稱海事管理機(jī)構(gòu)）向貨物所有人或其代理人征收。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到船舶油污損害賠償基金的當(dāng)日，將船舶油污損害賠償基金收入全額就地上繳中央國庫。