2.船舶油污基金的使用
（1）專款專用
船舶油污損害賠償基金納入政府性基金管理，收入全額上繳中央國庫，實(shí)行?？顚Ｓ?，年末結(jié)余可結(jié)轉(zhuǎn)下年度安排使用。
（2）船舶油污損害賠償基金賠付的范圍
船舶油污損害賠償基金用于以下油污損害及相關(guān)費(fèi)用的賠償、補(bǔ)償：①同一事故造成的船舶油污損害賠償總額超過法定船舶所有人油污損害賠償責(zé)任限額的；②船舶所有人依法免除賠償責(zé)任的；③船舶所有人及其油污責(zé)任保險(xiǎn)人或者財(cái)務(wù)保證人在財(cái)力上不能履行其部分或全部義務(wù)，或船舶所有人及其油污責(zé)任保險(xiǎn)人或者財(cái)務(wù)保證人被視為不具備履行其部分或全部義務(wù)的償付能力；④無法找到造成污染船舶的。下列情況，不得從船舶油污損害賠償基金中提供賠償或者補(bǔ)償：①油污損害由戰(zhàn)爭(zhēng)、敵對(duì)行為造成或者由政府用于非商業(yè)目的的船舶、軍事船舶、漁船排放油類物質(zhì)造成的；②索賠人不能證明油污損害由船舶造成的；③因油污受害人過錯(cuò)造成的全部或部分油污損害的。
船舶油污損害賠償基金對(duì)任一船舶油污事故的賠償或補(bǔ)償金額不超過3000萬元人民幣。財(cái)政部可以依據(jù)船舶油污事故賠償需求、累積的船舶油污損害賠償基金規(guī)模等因素，會(huì)同交通運(yùn)輸部調(diào)整基金賠償限額。
（3）賠償或補(bǔ)償順序
船舶油污損害賠償基金按照申請(qǐng)時(shí)間順序依次受理。其中，對(duì)同一事故的索賠按照下列范圍和順序賠償或補(bǔ)償：①為減少油污損害而采取的應(yīng)急處置費(fèi)用；②控制或清除污染所產(chǎn)生的費(fèi)用；③對(duì)漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的直接經(jīng)濟(jì)損失；④已采取的恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產(chǎn)生的費(fèi)用；⑤船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)實(shí)施監(jiān)視監(jiān)測(cè)發(fā)生的費(fèi)用；⑥經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他費(fèi)用。
船舶油污損害賠償基金不足以賠償或者補(bǔ)償前款規(guī)定的同一順序的損失或費(fèi)用的，按比例受償。
（4）基金管理
國家設(shè)立由交通運(yùn)輸部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部、國家海洋局、國家旅游局以及繳納船舶油污損害賠償基金的主要石油貨主代表等組成的船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理船舶油污損害賠償基金的具體賠償或者補(bǔ)償事務(wù)。船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)制定具體職責(zé)及工作規(guī)程。船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)下設(shè)秘書處，負(fù)責(zé)具體賠償、補(bǔ)償?shù)热粘Ｊ聞?wù)，秘書處設(shè)在交通運(yùn)輸部海事局。
（5）索賠程序
首先，提出索賠申請(qǐng)。在船舶發(fā)生油污事故后，凡符合賠償或者補(bǔ)償條件的單位和個(gè)人，可向船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)秘書處提出書面索賠申請(qǐng)。單位和個(gè)人提出的油污損害索賠申請(qǐng)，必須符合法律、行政法規(guī)及船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)相關(guān)規(guī)定，并遵循以下原則：①索賠申請(qǐng)必須真實(shí)，不得隱瞞或者捏造；②索賠的任何費(fèi)用和損失已經(jīng)實(shí)際發(fā)生；③索賠所涉及的費(fèi)用必須經(jīng)確認(rèn)是適當(dāng)和合理的；④索賠的費(fèi)用、損失以及遭受的損害是由于污染引起的且與污染事故之間有必然的直接因果關(guān)系；⑤索賠的損失以及遭受的損害應(yīng)當(dāng)是可以量化的經(jīng)濟(jì)損失；⑥索賠的費(fèi)用、損失以及遭受的損害必須提交相應(yīng)的證明文件或者其他證據(jù)。
油污受害人申請(qǐng)從船舶油污損害賠償基金中獲得賠償或者補(bǔ)償?shù)模瑧?yīng)當(dāng)在油污損害發(fā)生之日起3年內(nèi)提出；在任何情況下，均應(yīng)當(dāng)在船舶油污事故發(fā)生之日起6年內(nèi)提出。逾期申請(qǐng)的，船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)不予受理。
其次，調(diào)查核實(shí)。船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)在受理索賠申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)人員對(duì)索賠項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，確定賠償或者補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額。申請(qǐng)賠償或者補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)單位應(yīng)當(dāng)積極配合船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)開展索賠調(diào)查核實(shí)工作。
最后，賠付。對(duì)于符合賠償或者補(bǔ)償條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予賠償或者補(bǔ)償。
3. 求償代位權(quán)
船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)在賠償或者補(bǔ)償范圍內(nèi)，可以代位行使接受賠償或補(bǔ)償?shù)膯挝?、個(gè)人向相關(guān)污染損害責(zé)任人請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利。對(duì)于暫時(shí)無法認(rèn)定船舶污染損害責(zé)任人的，船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)可以先行給予賠償或者補(bǔ)償，一旦確定污染損害責(zé)任人時(shí)，再由相關(guān)責(zé)任人給予賠償，賠償金按有關(guān)規(guī)定上繳中央國庫。
（三）船舶油污損害賠償基金存在的缺點(diǎn)
1.適用范圍窄
我國是民事責(zé)任公約的加入國，嚴(yán)格區(qū)分船舶油污與非船舶油污。而美國《油污法》則不區(qū)分是否為船舶油污，只要產(chǎn)生油污損害并符合法律規(guī)定的條件，就可以向油污責(zé)任信托基金申請(qǐng)索賠。我國將基金范圍限于“船舶油污損害賠償”，將產(chǎn)生以下兩個(gè)方面的問題：其一，基金來源比較單調(diào)，僅對(duì)以船舶運(yùn)輸?shù)挠皖愓魇?，?duì)石油開發(fā)行業(yè)則不征收，基金規(guī)模小，賠付就少，所以該《辦法》將單次事故限定為3000萬元人民幣，難以有效分擔(dān)損失。美國油污責(zé)任信托基金賠付為單次事故最高位10億美元，兩者相比相去甚遠(yuǎn)。因此，我國應(yīng)擴(kuò)大基金征收的對(duì)象，有學(xué)者提出，我們的終極目標(biāo)應(yīng)是在船舶油污損害賠償基金逐步運(yùn)作獲得成熟經(jīng)驗(yàn)后，全面設(shè)立海洋污染損害賠償基金，使其能夠?qū)Σ煌廴驹丛斐珊Ｑ笪廴緭p害的受害人均能得到科學(xué)、合理、充分的賠償，不僅實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的社會(huì)化，而且實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。 其二，對(duì)于來源不明的油污損害，受害人不能請(qǐng)求賠償。這對(duì)受害人極為不利。如果將其擴(kuò)大到一切污染物的范疇，對(duì)于致害物質(zhì)來源不明的損害，也可以要求賠償，基金作為損害社會(huì)化分擔(dān)的功能才能發(fā)揮的更為充分。
2.沒有明確基金的法律地位
《基金管理辦法》第19條雖然規(guī)定了基金管理委員會(huì)管理基金，但沒有明確其法律地位。按照《基金管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，征收的基金需要上繳國庫，我國把征繳的船舶油污損害賠償基金作為預(yù)算收入，而我國《預(yù)算法》第22條規(guī)定，預(yù)算收入應(yīng)統(tǒng)籌安排使用； 確需設(shè)立專用基金項(xiàng)目的，須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)?！额A(yù)算法實(shí)施條例》第14條也規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的專用基金應(yīng)當(dāng)實(shí)行預(yù)算管理；尚未納入預(yù)算管理的，應(yīng)當(dāng)逐步納入預(yù)算管理（據(jù)此可以推斷，船舶油污損害賠償基金不僅是根據(jù)《基金管理辦法》設(shè)立的政府性基金，也是符合《預(yù)算法》設(shè)立的專項(xiàng)基金。但這種基金的性質(zhì)應(yīng)屬于政府財(cái)政性基金，不具有獨(dú)立法人資格。 但是，《基金管理辦法》賦予了基金管理委員會(huì)求償代位權(quán)，換言之，委員會(huì)可以自己的名義作為原告行使索賠人的權(quán)利，其沒有訴訟主體資格將何以“追償”？且索賠申請(qǐng)人申請(qǐng)索賠遭到拒絕的，法律應(yīng)給予申請(qǐng)人提起訴訟的權(quán)利，這時(shí)基金管理委員會(huì)將作為原告。所以，我國應(yīng)該賦予基金管理委員會(huì)獨(dú)立法人地位。
3.基金來源渠道單一
從《基金管理辦法》的規(guī)定來看，基金來源單一，僅對(duì)持久性油類物質(zhì)征收，對(duì)非持久性油類物質(zhì)不征收，其道理又何在呢？！且考察國外立法，（船舶）油污損害賠償基金的資金來源渠道非常多，包括 （1）以稅收方式來自于國家的財(cái)政撥款。例如，征收環(huán)境稅或者環(huán)境費(fèi)劃撥給基金使用。（2）排污費(fèi)、超標(biāo)排污費(fèi)。（3）罰款。（4）追償款。（5）受益者攤款。 （6）基金的運(yùn)營收入。
4.缺少應(yīng)急基金
從國外立法與實(shí)踐看，賠償基金之目的有三：其一，及時(shí)支付清污費(fèi)用，尤其是在情況基金的情況下，先動(dòng)用（應(yīng)急）基金，墊付清污費(fèi)用，能夠解決清污費(fèi)短缺的現(xiàn)象，調(diào)動(dòng)清污積極性。其二，賠償損失，這是第二層次的保障，即受害人應(yīng)首先向污染者索賠，不能實(shí)現(xiàn)時(shí)方可向基金索賠。其三，用于海洋環(huán)境損害評(píng)估、研究的費(fèi)用。我國《基金管理辦法》第17條雖然規(guī)定了基金的賠付范圍與國外一致，但沒有對(duì)應(yīng)急基金問題作出規(guī)定，清污費(fèi)用由清污公司墊付，先向責(zé)任人索賠，不能實(shí)現(xiàn)的，再向基金索賠，基金在應(yīng)急救援方面的功能難以有效發(fā)揮。因此，建議我國《基金管理辦法》中設(shè)立“應(yīng)急基金”，油污事故發(fā)生后，基金管理委員會(huì)及時(shí)動(dòng)用該筆資金用于救援，待日后由基金管理委員會(huì)向責(zé)任人追償。
5.缺少“權(quán)利救濟(jì)窮竭原則”的規(guī)定
按照“污染者賠償”原則，受害人應(yīng)該先向責(zé)任人、責(zé)任人的責(zé)任保險(xiǎn)人或其他財(cái)務(wù)保證人行使索賠的權(quán)利?；鹱鳛榈诙樞虻谋Ｕ?，只有在受害人窮盡一切救濟(jì)方式仍不能實(shí)現(xiàn)其權(quán)利時(shí)，才可以要求基金賠付。例如，美國《油污法》規(guī)定，受害人要求基金賠償?shù)那疤釛l件是：索賠方的請(qǐng)求遭到責(zé)任方的拒絕或者向責(zé)任方提出請(qǐng)求90日內(nèi)沒有得到答復(fù)，索賠方可以直接向法院起訴責(zé)任方，或者直接向油污責(zé)任信托基金要求賠付。 我國《基金管理辦法》對(duì)此沒有做出規(guī)定，需要在以后的修改中進(jìn)一步完善。
當(dāng)然，還有學(xué)者提出，在我國制定和設(shè)立海洋污染損害賠償基金法律制度時(shí)，船舶油污《基金管理辦法》規(guī)定的組織架構(gòu)值得借鑒，但仍有補(bǔ)充完善之處。借鑒IOPC Fund成功運(yùn)作的合理高效組織架構(gòu)，以下幾點(diǎn)值得完善：一是加強(qiáng)秘書處的內(nèi)部設(shè)置。秘書處作為負(fù)責(zé)具體賠償、補(bǔ)充等日常事務(wù)機(jī)構(gòu)，內(nèi)部應(yīng)設(shè)立法律咨詢部、索賠部、財(cái)務(wù)與行政管理部、外部關(guān)系和會(huì)議部、技術(shù)顧問部，通過各部的工作全面支持秘書處工作的有效開展。二是投資咨詢部，按照法律法規(guī)的規(guī)定，在保證基金資金安全的情況下，對(duì)基金進(jìn)行適當(dāng)投資、運(yùn)營，以增加基金的合法收益。
三、我國應(yīng)建立統(tǒng)一的安全生產(chǎn)事故損害賠償基金
（一）建立統(tǒng)一的安全生產(chǎn)事故損害賠償基金的必要性
現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)危機(jī)四伏的時(shí)代，煤礦爆炸、非煤礦山坍塌、石油泄漏、煙花爆炸、核泄漏等等各種高危活動(dòng)威脅著周圍的人身、財(cái)產(chǎn)以及環(huán)境的安全。雖然建立統(tǒng)一的安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度對(duì)于分散風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)充分賠付等具有重要的意義。但是，高危行業(yè)責(zé)任限制制度限制了賠付范圍，保險(xiǎn)公司賠付范圍不超過責(zé)任人的賠償數(shù)額。因此，受害人仍面臨著損害不能得到賠償?shù)目赡?。間接損失、純粹經(jīng)濟(jì)損失等責(zé)任人以可預(yù)見規(guī)則等加以拒絕，更難以得到賠償。如此一來，受害人面臨著自行承擔(dān)損害的風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)受害人是不公平的。
福利國家應(yīng)該注重對(duì)這類受害人的保護(hù)，社會(huì)保障制度雖然在一定程度上保障其基本生活，但人有生活的更體面、更有尊嚴(yán)的權(quán)利，社會(huì)應(yīng)該為諸如油污受害者的損失承擔(dān)責(zé)任?，F(xiàn)代社會(huì)，人們更注重整個(gè)社會(huì)的利益平衡即擁有分配正義觀。分配正義觀強(qiáng)調(diào)在侵權(quán)法中補(bǔ)償功能是尤其應(yīng)該放在首要地位的。 福利國家的建立以及分配正義觀要求建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的社會(huì)化分擔(dān)機(jī)制，而這種機(jī)制不僅局限于海洋船舶油污致害，還可以擴(kuò)展至海洋石油開發(fā)油污，海洋其他活動(dòng)產(chǎn)生的油污，亦或者更大范圍的海洋污染損害分擔(dān)機(jī)制。筆者認(rèn)為，不論海洋活動(dòng)還是陸地活動(dòng)，高度危險(xiǎn)作業(yè)造成的損失已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了責(zé)任人的賠付能力，在保障責(zé)任人行為自由、促進(jìn)科技進(jìn)步的同時(shí)，社會(huì)應(yīng)該向這些為人類行動(dòng)自由與科技進(jìn)步承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)的受害人提供幫助，建立損害賠償基金并通過基金對(duì)這類受害人進(jìn)行賠付則是制度的選擇。例如，我國已經(jīng)存在的災(zāi)害補(bǔ)償基金主要有：船舶油污損害賠償基金、機(jī)動(dòng)車事故社會(huì)救助基金、中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、中華環(huán)?；鸬取?br /> 上述各種事故災(zāi)難補(bǔ)償基金雖然能夠在一定程度上滿足受害人的需求，但是建立統(tǒng)一的安全生產(chǎn)事故損害賠償基金應(yīng)該是社會(huì)發(fā)展的必然，這是因?yàn)椋航⒔y(tǒng)一的安全生產(chǎn)事故損害賠償基金，能夠?qū)⒗U納基金的主體進(jìn)一步擴(kuò)大到各高危行業(yè)，聚集更多的資金用于高危行業(yè)安全生產(chǎn)事故損害賠償，使受害人得到最大程度的救濟(jì)與資助。安全生產(chǎn)事故造成生態(tài)環(huán)境污染或者破壞的，以環(huán)境污染為媒介造成的人身或財(cái)產(chǎn)的損失以及環(huán)境本身的損失，賠付數(shù)額非常巨大，緊靠某一個(gè)高危行業(yè)建立起來的事故賠償基金進(jìn)行補(bǔ)充性賠付，其效果不大。例如，我國船舶油污損害賠償基金的單次事故賠付最高為3000萬元人民幣，面對(duì)動(dòng)輒數(shù)億、數(shù)十億甚至上百億的環(huán)境損害賠償，3000萬元人民幣不能說杯水車薪，但其意義也不是太大，建立統(tǒng)一的安全生產(chǎn)事故損害賠償基金能夠形成規(guī)模效益，對(duì)救災(zāi)、賠償?shù)染哂蟹浅Ｖ匾膬r(jià)值。
（二）統(tǒng)一的安全生產(chǎn)事故損害賠償基金的具體制度構(gòu)建
借鑒國際公約以及美國油污損害賠償責(zé)任信托基金的成功經(jīng)驗(yàn)，我國未來之安全生產(chǎn)事故損害賠償基金應(yīng)該主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建：
1.多渠道籌措資金
安全生產(chǎn)事故損害賠償基金來源應(yīng)該多渠道進(jìn)行，包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：（1）高危企業(yè)都需要交納安全生產(chǎn)事故損害賠償基金。針對(duì)不同的高危行業(yè)以不同的標(biāo)準(zhǔn)、不同的比例征收，具體征收辦法由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局會(huì)同高危行業(yè)各主管部門協(xié)商確定。將現(xiàn)有的與安全生產(chǎn)事故相關(guān)的各種賠償基金統(tǒng)一整合為安全生產(chǎn)事故損害賠償基金。（2）基金資金來源多樣性。資金來源尤其是最初資金來源主要是國家財(cái)政撥款，使基金正常運(yùn)轉(zhuǎn)后，通過對(duì)違法行為的罰款 、排污費(fèi)或超標(biāo)排污費(fèi)、行業(yè)攤款、追償款、運(yùn)營收入以及接受捐贈(zèng)等方式實(shí)現(xiàn)基金收入，保障基金規(guī)模效益。
2.基金管理
我國應(yīng)該成立專門的基金管理委員會(huì)，該委員會(huì)由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)牽頭組織，再根據(jù)不同的高危行業(yè)分別設(shè)置分委員會(huì)。賦予基金管理委員會(huì)法人主體資格，可以作為原告或被告，保障基金正常運(yùn)行。
3.基金的使用范圍
賠償基金專設(shè)應(yīng)急基金。高危事故發(fā)生后，基金管理委員會(huì)應(yīng)立即啟動(dòng)應(yīng)急基金，用于安全生產(chǎn)事故救援，清污等活動(dòng)，防止損害進(jìn)一步擴(kuò)大。除應(yīng)急基金外，安全生產(chǎn)事故損害賠償基金還要承擔(dān)其賠償損失的作用，具體應(yīng)該對(duì)哪些損失進(jìn)行賠償應(yīng)該進(jìn)行詳細(xì)研究。
4.基金的賠償限額
《1992年基金公約》、美國《油污法》下“信托基金”下的國際油污賠償基金，無一例外對(duì)受害人的賠償均有限額。因?yàn)榛鹳r償具有救濟(jì)社會(huì)化的效果，畢竟基金資金有限，為使基金能夠長期正常運(yùn)作，不可能對(duì)受害人的污染損害都達(dá)到完全的實(shí)際損失賠償。因此，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)該會(huì)同各高危行業(yè)主管部門分別制定不同的賠償限額。
5．基金的免賠情況
盡管設(shè)立基金的目的是通過救濟(jì)社會(huì)化使污染受害人得到及時(shí)、充分的賠償，但不可能在任何情況下都需要賠償。筆者認(rèn)為，對(duì)基金索賠時(shí)也應(yīng)規(guī)定免責(zé)事項(xiàng)，這些免責(zé)通常包括： 由戰(zhàn)爭(zhēng)、敵對(duì)行為，或特殊的、不可避免和不可抗拒性質(zhì)的自然現(xiàn)象所引起的損害；完全是由于第三者有意造成損害的行為或不行為所引起的污染損害； 損害全部或部分是由于受害人的故意或過失行為所引起等。
6. 向基金索賠的條件與程序
法律應(yīng)對(duì)受害人向基金索賠的前提條件—權(quán)利窮竭原則進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)明確向基金索賠的其他條件，索賠申請(qǐng)、索賠的審查以及賠償?shù)取?br /> 7.基金的求償代位權(quán)
基金的設(shè)立和使用并不是為了減輕污染責(zé)任人依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。因此，基金對(duì)屬于其賠償范圍內(nèi)的污染損害依法進(jìn)行賠償后，在所賠償?shù)姆秶鷥?nèi)，應(yīng)當(dāng)取代受償人而有權(quán)向污染損害的責(zé)任人、其責(zé)任保險(xiǎn)人或者其他財(cái)務(wù)擔(dān)保人進(jìn)行追償。
我國《海環(huán)法》施行超過 10年后的今天，其中列明的建立油污損害賠償基金條款的實(shí)施辦法的制定工作連啟動(dòng)都沒有。也就是說，基于康菲公司承擔(dān)環(huán)境生態(tài)損害責(zé)任的賠償基金在中國現(xiàn)行法律體系中找不到依據(jù)。 我國也未建立關(guān)于海洋石油開發(fā)油污賠償責(zé)任保險(xiǎn)制度和賠償基金制度。安全生產(chǎn)事故損害賠償基金制度的建立更將是一個(gè)長期的過程，這個(gè)過程需要伴隨著我國大部制改革等逐步推進(jìn)。因此，本文僅是理論上的初步研究，是否合理尚需要進(jìn)一步的理論研究和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

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