摘要：食品是人類賴以生存的基本物質(zhì)，是人們生活中最基本的必需品。每個(gè)人要生存、生活下去，就離不開(kāi)食品。正是由于食品市場(chǎng)的巨大潛力，隨著人們生活水平的不斷提高，近幾年我國(guó)食品加工業(yè)獲得了空前的發(fā)展，使得各種新型食品層出不窮。而最近一個(gè)時(shí)期，隨著各行各業(yè)透明度的進(jìn)一步提高，食品的質(zhì)量問(wèn)題也頻頻被媒體暴光，這直接導(dǎo)致了食品行業(yè)的安全問(wèn)題成為人們最普遍關(guān)心的一大主題。如今食品安全已是我國(guó)消費(fèi)者的“心頭大患”，事關(guān)消費(fèi)者乃至下一代的健康和安全，是目前公共健康面臨的最主要威脅之一。因此，食品安全已經(jīng)成為衡量人民生活質(zhì)量、社會(huì)管理水平和國(guó)家法制建設(shè)的一個(gè)重要方面。本文在闡述中國(guó)食品安全的監(jiān)管模式的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題的同時(shí)，分析發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全監(jiān)管模式，并將之與中國(guó)模式進(jìn)行對(duì)比，從中學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)點(diǎn)，為中國(guó)食品安全監(jiān)管獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。
??????? 關(guān)鍵詞：? 食品安全??? 監(jiān)管??? 模式
??????? Study of Supervising and Managing Pattern on Food Safety of China
??????? Abstract：Food is the basic material on which human being rely for existence, is the most basic necessities of life. Each person in order to survive, to live on can not be separated from food. It is because of the huge potential of the food market, with the continuous improvement of people's living standards in recent years, our country's food processing industry has undergone an unprecedented development, the endless variety of new food products. Recently, for a period of time, with all professions and trades to further enhance transparency, the quality of food is also frequently exposed by the media, which directly led to the safety of the food industry become the most common theme of a major concern. Today, food safety has been the big trouble of Chinese consumers's hear, tbearing on the consumers as well as the next generation 's health and safety, is one of the most main threats which the present public health faces.Therefore, the importance of food safety has become a important aspect of measuring the quality of life, the social management level and the? country legal system building. This article elaborate the Present situation and the problems of regulatory of food safety in China, at the same time, analyse the developed countries' food safety regulatory and to contrast with the Chinese model, learn the advantages of the developed countries, and suggest plans and Polices for Chinese food safe supervising and managing.
??????? Keyword：food safety?? Supervision?? mode
??????? 前言
??????? 建立責(zé)權(quán)明確、協(xié)調(diào)一致、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的食品安全監(jiān)管模式是提高食品安全控制水平的基礎(chǔ)。隨著食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、食品貿(mào)易量的增加、新食品種類的快速增加、新的食品技術(shù)的發(fā)展以及飲食方式的改變，食品安全問(wèn)題日益受到各國(guó)關(guān)注。為探索如何進(jìn)一步完善中國(guó)食品安全監(jiān)管體制，本文在對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)的食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行研究的同時(shí)對(duì)其他發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管體制的基本情況及其改革情況進(jìn)行了梳理，對(duì)中國(guó)食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)狀和食品安全監(jiān)管體制存在的不足進(jìn)行了分析。在此基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)該如何進(jìn)一步改革提出了相關(guān)政策建議。
??????? 通過(guò)對(duì)食品安全監(jiān)管研究領(lǐng)域的文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)在國(guó)內(nèi)對(duì)這方面的研究很少，其中涉及的大多數(shù)都是只提到食品安全而沒(méi)有對(duì)食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行深入研究，這可能是由于我國(guó)的食品安全監(jiān)管工作起步較晚的緣故，最近幾年陸續(xù)有一部分關(guān)于食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的的研究，但是很多都是只針對(duì)一部分或一個(gè)方面進(jìn)行闡述，沒(méi)有一個(gè)整體上的概括和綜合。因此對(duì)中國(guó)食品安全監(jiān)管進(jìn)行全面的分析和研究就有極大的必要和意義。
??????? 一、中國(guó)食品安全監(jiān)管模式及存在的問(wèn)題
??????? 近年來(lái)，我國(guó)食品工業(yè)一直呈高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，食品工業(yè)生產(chǎn)總值和銷售收入已經(jīng)連續(xù)多年位居中國(guó)制造業(yè)首位，已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)之一。同時(shí)，在工業(yè)化及全球化高速發(fā)展的今天，隨著食品生產(chǎn)和生活水平的現(xiàn)代化，人們對(duì)食品的消費(fèi)逐漸向社會(huì)化轉(zhuǎn)變，由原來(lái)主要的家庭烹飪轉(zhuǎn)向以專業(yè)企業(yè)加工生產(chǎn)為主，食品安全的隱患也隨之增加，食品安全的監(jiān)管也日益成為人們強(qiáng)烈關(guān)注的問(wèn)題。
??????? （一）中國(guó)食品安全監(jiān)管體系
??????????? 中國(guó)食品安全監(jiān)管體系包括作為主體的各監(jiān)管部門(mén)和機(jī)構(gòu)，同時(shí)包括各法律法規(guī)、政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)等。
??????? 1、監(jiān)管機(jī)構(gòu)
??????? 在中國(guó)，食品安全監(jiān)管責(zé)任由中央、省級(jí)以及地方政府共同承擔(dān)。在中央一級(jí)，負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)包括國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家工商總局、商務(wù)部等。在中央政府下面，中國(guó)有33個(gè)省/直轄市/自治區(qū)、333個(gè)地區(qū)/市/自治州、2861個(gè)縣/市/自治縣。大多數(shù)省、地區(qū)和縣設(shè)有食品安全控制機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)將當(dāng)?shù)氐那闆r向國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局報(bào)告。一般情況下，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接向當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，并接受中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與技術(shù)方面的指導(dǎo)。例如，衛(wèi)生部門(mén)就是如此。但在有些情況下，當(dāng)?shù)氐氖称钒踩O(jiān)管機(jī)構(gòu)直接向中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，國(guó)家質(zhì)檢總局下面的進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫局就是這樣。在2003年以前，中國(guó)的食品安全監(jiān)管工作主要由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、經(jīng)貿(mào)、工商等部門(mén)負(fù)責(zé)，其基本的特征是一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)食品鏈一個(gè)或者幾個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)性較差。國(guó)務(wù)院2004年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，對(duì)具體監(jiān)管體制做出了進(jìn)一步的改革，自2005年1月1日起由農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將原本由衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門(mén)；工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故；農(nóng)業(yè)、發(fā)展改革和商務(wù)等部門(mén)按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)種植養(yǎng)殖、食品加工、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的行業(yè)管理工作。①
??????? 2、監(jiān)管法規(guī)與政策
??????? 2.1 法律法規(guī)體系。健全的法律法規(guī)體系是開(kāi)展食品安全管理工作的基礎(chǔ)和依據(jù)。我國(guó)非常重視法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，目前逐步形成了以《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》（1995年頒布并實(shí)施）、《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》（1993年頒布并施行）、《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》（1988年頒布1989年實(shí)施）、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》（1989年頒布并實(shí)施）等法律為基礎(chǔ)，以《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（2003年國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第52號(hào)發(fā)布施行）、《進(jìn)出口食品標(biāo)簽管理辦法》（國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局2000年發(fā)布實(shí)施）、《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》（衛(wèi)生部1993年發(fā)布，2001年修訂）以及涉及食品安全要求的大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)為主體，以地方政府關(guān)于食品安全的規(guī)章為補(bǔ)充的食品安全法規(guī)體系，從食品本身、包裝標(biāo)識(shí)、安全標(biāo)準(zhǔn)與控制體系、責(zé)任追究等各個(gè)環(huán)節(jié)做出規(guī)定，為提高中國(guó)食品安全水平奠定了基礎(chǔ)。此外，2009年2月28日，《中華人民共和國(guó)食品安全法》公布并將于2009年6月1日起正式施行，《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》將即時(shí)廢止，這成為我國(guó)食品安全法律法規(guī)建設(shè)例程的又一重要里程碑。
??????? 2.2 措施與行動(dòng)。食品安全監(jiān)管各部門(mén)非常重視食品安全工作，紛紛采取了一系列措施和行動(dòng)計(jì)劃。國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局2002年8月開(kāi)始啟動(dòng)食品安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，并計(jì)劃用3到5年時(shí)間擴(kuò)展到全部28類生產(chǎn)加工食品；加大對(duì)生產(chǎn)、制造、銷售假冒偽劣食品的違法犯罪活動(dòng)的打擊力度；為確保進(jìn)口食品的安全，實(shí)施進(jìn)出口食品衛(wèi)生注冊(cè)登記，對(duì)涉外檢驗(yàn)檢疫、鑒定和認(rèn)證機(jī)構(gòu)技術(shù)能力進(jìn)行審核和監(jiān)督管理，此外還負(fù)責(zé)食品安全的HACCP認(rèn)證及其咨詢機(jī)構(gòu)的認(rèn)可、審批、監(jiān)督、管理。農(nóng)業(yè)部從2000年開(kāi)始在全國(guó)建立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全定點(diǎn)跟蹤監(jiān)測(cè)制度，啟動(dòng)了農(nóng)藥殘留、獸藥殘留監(jiān)控計(jì)劃；在2001年4月開(kāi)始啟動(dòng)“無(wú)公害食品行動(dòng)計(jì)劃”，為全面啟動(dòng)無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證工作奠定基礎(chǔ)；2003年成立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，專門(mén)從事無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證工作。衛(wèi)生部2000年開(kāi)始建設(shè)全國(guó)食品污染物監(jiān)測(cè)網(wǎng)和食源性疾病監(jiān)測(cè)網(wǎng)，目前已建成了我國(guó)最大規(guī)模、與國(guó)際接軌的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，并初步掌握了我國(guó)食品中主要污染物的動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)；2003年開(kāi)始對(duì)全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督工作量化分級(jí)管理制度，促進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)自身食品衛(wèi)生管理，大力推行食品企業(yè)良好衛(wèi)生規(guī)范（GMP）和危害分析關(guān)鍵控制點(diǎn)系統(tǒng)（HACCP）。還在2003年制定了《食品安全行動(dòng)計(jì)劃》，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)食品安全的監(jiān)管。
??????? 此外工商部門(mén)還實(shí)行了食品市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度、食品市場(chǎng)巡查制度、不合格食品退市制度、食品安全信息公示制度及食品企業(yè)信用分類監(jiān)管制度來(lái)促進(jìn)食品安全監(jiān)管職能到位；2003在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局（SFDA），組織協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)督、重大安全事故的查處、應(yīng)急救援工作及食品安全信息發(fā)布方面的工作。
??????? （二）、中國(guó)食品安全監(jiān)管模式亟待進(jìn)一步完善
??????? 目前，國(guó)務(wù)院選擇了綜合監(jiān)管的方式并由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。無(wú)疑，中國(guó)食品安全監(jiān)管體制已經(jīng)大為改善，但目前仍然存在較大的缺陷。
??????? 1、食品安全法律法規(guī)體系建設(shè)不完善
??????? 我國(guó)的食品安全法律法規(guī)體系目前以《食品衛(wèi)生法》(1995)為核心，但《食品衛(wèi)生法》從總體上看屬于綱要性法律文本，某些條款過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏清晰準(zhǔn)確的定義和限制，操作性不強(qiáng)?！妒称钒踩ā?草案)雖然極大的完善了我國(guó)食品安全法律體系，但在一些法律制度的規(guī)定，如食品召回制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等的規(guī)定過(guò)于原則化，需要配套的細(xì)化規(guī)則。此外，我國(guó)食品安全的法律法規(guī)雖然有幾百部，但多數(shù)只對(duì)食品質(zhì)量、食品衛(wèi)生等進(jìn)行了一些概要性規(guī)定，再加上我國(guó)采用分部門(mén)立法的模式，法律條款相對(duì)分散，覆蓋范圍較窄。這樣，諸多法律之間就產(chǎn)生空白和交叉，一方面不能涵蓋“從農(nóng)田到餐桌”的全過(guò)程，另一方面交叉的法律間還產(chǎn)生矛盾，給食品安全管制留下了空白和隱患。這種缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)一性的法律體系給食品安全管制工作帶來(lái)極大困難，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能充分滿足消費(fèi)者對(duì)食品安全的要求。
??????? 2、食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在漏洞
??????? 到2006年底，我國(guó)共有食品標(biāo)準(zhǔn)約4900項(xiàng)，由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等4級(jí)標(biāo)準(zhǔn)組成。②但這些標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有真正完全發(fā)揮作用，主要有以下原因：
??????? 2.1 食品安全標(biāo)準(zhǔn)不全面。據(jù)調(diào)查，我國(guó)現(xiàn)行食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面總體上達(dá)80%，但仍然有20%的食品無(wú)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的檢驗(yàn)方法，有的食品種類的覆蓋率僅達(dá)50%，400余種食品添加劑只有少數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)與方法配套，大部分沒(méi)有相應(yīng)的檢驗(yàn)方法，有30%以上的農(nóng)藥無(wú)檢測(cè)方法。③這樣，在監(jiān)督檢查的過(guò)程中，往往會(huì)讓有害食品蒙混過(guò)關(guān)。
??????? 2.2 食品安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的最高管理機(jī)構(gòu)是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)，而農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部也有食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。由于各部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)，同一對(duì)象存在兩項(xiàng)或兩項(xiàng)以上標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，各部門(mén)常常按照自己的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程或市場(chǎng)上流通的產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)和監(jiān)督執(zhí)法，這既讓企業(yè)感到無(wú)所適從，又增加了政府成本。
??????? 2.3 食品安全標(biāo)準(zhǔn)水平低下。我國(guó)各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)中大多數(shù)僅僅是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而非國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)比起來(lái)，我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)水平總體低下。這既不利于我國(guó)居民身體健康，又使我國(guó)食品在出口時(shí)遇到困難。
??????? 3、食品安全監(jiān)管體制上部門(mén)權(quán)限界定不清
??????? 我國(guó)過(guò)去至少有17個(gè)部門(mén)參與食品安全管制，除衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢等部門(mén)以外，鐵道、交通、水產(chǎn)等部門(mén)也都有各自的一套管制程序。④管制機(jī)構(gòu)過(guò)多導(dǎo)致職能重疊，使我國(guó)食品安全管制長(zhǎng)期處于浪費(fèi)資源、低水平無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。2003年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局成立后，這種混亂的情況有所好轉(zhuǎn)但并未從根本上有所改變。而且我國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管是“按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門(mén)監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式”。⑤這種監(jiān)管體系僅僅是解決食品安全管制的權(quán)宜之計(jì)，而非治本之策。由于不同部門(mén)負(fù)責(zé)不同環(huán)節(jié)，始終無(wú)法解決職責(zé)不清、管理重疊和管理缺位等問(wèn)題。而且這些部門(mén)既制定和解釋法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，又行使執(zhí)法功能，容易產(chǎn)生腐敗問(wèn)題。此外，中央各部門(mén)與地方行政機(jī)構(gòu)之間也存在職責(zé)不清問(wèn)題。如，《食品安全法》(草案)規(guī)定，地方政府對(duì)其行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)，但在國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布的《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查工作實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定，“免檢產(chǎn)品三年內(nèi)在全國(guó)范圍內(nèi)免除各地區(qū)、各部門(mén)在生產(chǎn)和流通領(lǐng)域?qū)嵤┑母鞣N形式的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查”。免檢制度使地方企業(yè)在某種程度上處于監(jiān)管的真空狀態(tài)，一些奶制品企業(yè)正是由于獲得了免檢資格，避免政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理，導(dǎo)致在奶源的生產(chǎn)、收購(gòu)、銷售環(huán)節(jié)上出現(xiàn)漏洞，產(chǎn)生了重大食品安全問(wèn)題?！　???????????
??????? 4、懲罰力度較輕，對(duì)違法者威懾力不足