實(shí)施國家糧食安全新戰(zhàn)略，同樣地必須要保護(hù)好農(nóng)民種糧積極性。核心是要讓糧食生產(chǎn)有利可圖。我國已經(jīng)建立起來的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等政策措施效果明顯，需要堅(jiān)持。針對(duì)我國一些地方向農(nóng)民種糧計(jì)發(fā)補(bǔ)貼與農(nóng)民生產(chǎn)糧食實(shí)際還不夠緊密的問題，未來在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存量的同時(shí)，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼需要向糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民、種糧大戶等新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜。我國實(shí)施的糧食托市收購政策，對(duì)于防止糧價(jià)過度下跌和穩(wěn)定糧食市場(chǎng)起到了重要作用，但是也帶來了嚴(yán)重扭曲糧食市場(chǎng)價(jià)格的弊端。未來我國必須要探索建立起既不會(huì)扭曲糧食市場(chǎng)價(jià)格，又能夠保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的政策，其中目標(biāo)價(jià)格和差價(jià)補(bǔ)貼或者目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)是重要的調(diào)整方向。
　　無疑地，化解糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)離不開科技創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是保障新形勢(shì)下國家糧食安全的根本支撐。農(nóng)業(yè)技術(shù)集成化、作業(yè)過程機(jī)械化和生產(chǎn)經(jīng)營信息化，對(duì)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和保障糧食安全潛力仍然很大，未來仍然需要選擇示范種糧農(nóng)戶進(jìn)行扶持，集成配套推廣使用適用技術(shù)，包括優(yōu)良品種、高效栽培、疫病防控、農(nóng)業(yè)節(jié)水、機(jī)械化耕作、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝結(jié)合等方面的適用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)。
　　四、糧食生產(chǎn)資源保護(hù)與永續(xù)利用方面的風(fēng)險(xiǎn)
　　我國正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可避免地要占用耕地。一些地方，受到土地財(cái)政的激勵(lì)，長期低價(jià)征用農(nóng)民土地，濫占耕地。一些地方，工業(yè)化相對(duì)發(fā)達(dá)，土地緊缺，由于耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益相對(duì)較低，于是總想方設(shè)法擠占耕地，或者占用良田補(bǔ)劣質(zhì)農(nóng)田以實(shí)現(xiàn)耕地總量平衡，直接威脅糧食安全。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，耕地減少、質(zhì)量下降，是我國糧食安全面臨的突出風(fēng)險(xiǎn)。節(jié)約土地，走新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，是我國地少水缺基本國情下保障糧食安全的必然選擇。
在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展中，各地普遍出現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源利用不當(dāng)，以及工業(yè)化給農(nóng)業(yè)資源帶來污染等突出問題，已經(jīng)給全社會(huì)帶來了嚴(yán)重后果，不僅影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，而且破壞了生態(tài)環(huán)境，加劇了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。
　　長期以來，中國社會(huì)上經(jīng)常將保障糧食安全理解為糧食增產(chǎn)。為了實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)，甚至在一些生態(tài)敏感地區(qū)和脆弱地區(qū)開墾種糧。特別地，中國一些地方甚至在水源地、沙化地和陡坡地上耕作，雖然實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)，但是給社會(huì)帶來的巨大損害是顯而易見的。在水源地上耕作，會(huì)污染水源，損害廣大用水者的身體健康。在嚴(yán)重沙化土地上耕作，雨水沖刷會(huì)造成水土流失，刮風(fēng)季節(jié)會(huì)形成沙塵暴。在陡坡地上耕作，雨水沖刷也會(huì)造成嚴(yán)重的水土流失。水土流失，不僅會(huì)淤塞河道，也可能帶來水體污染。
　　為了追求農(nóng)產(chǎn)品高產(chǎn)，農(nóng)民大量施用化肥和農(nóng)藥等現(xiàn)代化學(xué)投入物。我國是世界上化肥施用量最多的國家，目前每年化肥施用量近6 000萬噸，占世界總施用量的35%左右。我國也是單位耕地面積上使用化肥最多的國家，年均每公頃耕地面積上施用的化肥量大約是400公斤，接近世界平均水平的4倍。長期過度施用化肥，會(huì)造成土壤板結(jié)，破壞良好的土壤理化性狀，后果是農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，土壤有機(jī)質(zhì)含量下降，土壤養(yǎng)分比例失調(diào)，化肥利用率低下，對(duì)糧食增產(chǎn)效果不斷下降。我國化肥平均利用率大約只有30%，明顯低于西方發(fā)達(dá)國家40%以上的水平。20世紀(jì)60年代，我國施用1公斤化肥可以生產(chǎn)70多公斤的糧食，而目前施用1公斤化肥生產(chǎn)的糧食不足20公斤，化肥的邊際效率遞減十分明顯。
　　中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上還使用了大量的薄膜和農(nóng)藥等其他現(xiàn)代投入物，雖然促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)，有助于農(nóng)民增收，但是，總體上這些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入要素的邊際效率呈現(xiàn)出遞減趨勢(shì)，對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收作用持續(xù)下降。更為重要的是，化肥、農(nóng)膜和農(nóng)藥等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入要素所帶來的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞、環(huán)境污染、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降和不安全隱患等問題也十分突出。
　　在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)資源利用不當(dāng)帶來污染的同時(shí)，我國一些地方在快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于沒有有效地處理廢棄物，排放不達(dá)標(biāo)，也對(duì)農(nóng)業(yè)資源造成極其不利影響。我國已經(jīng)約有1.5億畝耕地受到污染，中重度污染耕地約有5 000萬畝。一些地方的土壤重金屬污染，生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品有害重金屬嚴(yán)重超標(biāo)。
　　在充分肯定新時(shí)期糧食十連增成效的同時(shí)，必須清醒地認(rèn)識(shí)到我們?yōu)榇烁冻龅馁Y源環(huán)境代價(jià)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源利用不可持續(xù)性等突出問題。為了增產(chǎn)糧食，各地普遍過多地施用了化肥，還有一些地方開墾了山坡地。特別地，珠三角、長三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方工業(yè)化水平上去了，糧食自給率卻下來了，這些地方的糧食等農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)越來越依靠北糧南運(yùn)。遺憾的是，我國北方水資源嚴(yán)重缺乏。為了增產(chǎn)糧食，很多北方地區(qū)過度使用了地下水，這種利用農(nóng)業(yè)資源方式是不可持續(xù)的，不僅威脅到我們的子孫后代的糧食安全，而且削弱了農(nóng)業(yè)生態(tài)功能，加劇了環(huán)境惡化。保障糧食安全，不能長期單純地依靠北方通過掠奪農(nóng)業(yè)資源實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)。為長久計(jì)議，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長三角、珠三角等地也必須承擔(dān)起糧食安全責(zé)任，加上適度進(jìn)口等途徑，緩解糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)資源過度利用壓力。
　　實(shí)施國家糧食安全新戰(zhàn)略，必須更加嚴(yán)格地保護(hù)耕地資源和淡水資源。以我為主，立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能，核心是稀缺土地和淡水資源的保護(hù)和改善。堅(jiān)守18億耕地紅線，不僅要守住18億畝耕地?cái)?shù)量不能減少，而且還要保證耕地質(zhì)量能夠不斷地提高。無論什么地方，城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展都不能以任何借口在劃定的永久基本農(nóng)田上打主意，堅(jiān)決杜絕在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤和土地整治中以劣質(zhì)耕地替代良田的繼續(xù)發(fā)生。
　　用最嚴(yán)格手段保護(hù)耕地資源，守住耕地紅線，未必是要讓所有耕地在任何時(shí)候都要高產(chǎn)糧食。顯然，盲目地不計(jì)代價(jià)地追求糧食產(chǎn)量，這樣的后果也未必理想。一方面，我國糧食多年增產(chǎn)后，國家?guī)烊菀褲M，在一些糧食主產(chǎn)區(qū)已經(jīng)不得不動(dòng)用社會(huì)的庫容力量才能化解農(nóng)民賣糧難問題。另一方面，農(nóng)業(yè)資源不能很好地休養(yǎng)生息，我們當(dāng)代人與后代人在爭(zhēng)飯吃，這是不應(yīng)該的。所以，糧食安全不安全，不能僅僅看當(dāng)年的糧食產(chǎn)量，更需要看國家的糧食生產(chǎn)能力。某年某地糧食減產(chǎn)了，可以動(dòng)用庫存儲(chǔ)備，在不明顯沖擊國際糧食市場(chǎng)情況下也可以多增加進(jìn)口，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食供求平衡。當(dāng)今世界，盡管科技很發(fā)達(dá)，但是人類生產(chǎn)糧食仍然沒有擺脫靠天吃飯的格局。我們既要藏糧于庫，也要藏糧于田。國內(nèi)一旦遭遇連續(xù)多年不利天氣，糧食庫存水平降到很低水平時(shí)，如果又碰到國際糧食市場(chǎng)緊張的情況，這時(shí)國內(nèi)必須有足夠的糧食生產(chǎn)能力可供利用。確保國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力，不因糧食形勢(shì)好和進(jìn)口規(guī)模擴(kuò)大而受到?jīng)_擊，這是國家糧食安全新戰(zhàn)略的重大任務(wù)。特別地，確保有足夠的稻谷和小麥生產(chǎn)能力保障任何情況下人們口糧萬無一失，這是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的根本前提。
　　五、糧食進(jìn)口方面的風(fēng)險(xiǎn)
　　過去，我國始終強(qiáng)調(diào)“立足國內(nèi)生產(chǎn)保障國家糧食安全”。顯然，這種國家糧食安全戰(zhàn)略觀是靜態(tài)的、片面的、封閉的。僅僅立足國內(nèi)生產(chǎn)解決我國糧食安全問題，沒有充分考慮到我國面臨糧食安全挑戰(zhàn)的長期性和農(nóng)業(yè)耕地和淡水資源的有限性，沒有充分考慮到我國是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)重發(fā)而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然主要靠天吃飯的基本格局，沒有充分考慮到我國農(nóng)業(yè)既需要發(fā)揮保障農(nóng)產(chǎn)品供給功能也要發(fā)揮改善生態(tài)環(huán)境功能，也沒有考慮到我國對(duì)外開放水平提高后農(nóng)業(yè)也要統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，國外國內(nèi)兩種資源。傳統(tǒng)的國家糧食安全觀已經(jīng)很難再很好地指導(dǎo)我國糧食工作和經(jīng)濟(jì)工作，甚至有時(shí)是有害的。
　　不放松國內(nèi)糧食生產(chǎn)，確保城鄉(xiāng)居民消費(fèi)的谷物基本自給和口糧絕對(duì)安全，這是我們合理利用國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源能夠做得到的，是保障國家糧食安全所必須的。但是，這并不意味著我國所有糧食和食物都應(yīng)該基本自給。實(shí)際上，僅僅局限于國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源來滿足我國城鄉(xiāng)居民日益增長的糧食和其他食物消費(fèi)需求，則使國家糧食安全戰(zhàn)略走向了另一個(gè)極端，既做不到，也極其有害。我國現(xiàn)有耕地按照現(xiàn)有方式生產(chǎn)糧食，每年仍然存在著國內(nèi)糧食產(chǎn)需很大的缺口。如果不參與國際分工，合理地利用國際糧食市場(chǎng)和國外農(nóng)業(yè)資源，僅僅局限于利用國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源滿足國內(nèi)糧食和食物需要，我國至少尚缺有水資源匹配的7億畝耕地。
我國已經(jīng)成為世界上最大的進(jìn)出口國，外匯儲(chǔ)備充足。在這種情況下，適度進(jìn)口糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品，既不會(huì)損害當(dāng)期的國家糧食安全，還會(huì)實(shí)現(xiàn)多贏。適度進(jìn)口糧食，優(yōu)化糧食和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口結(jié)構(gòu)，集中國內(nèi)有限資源，依靠科技支撐，保障最重要的糧食品種生產(chǎn)，特別是口糧和其他谷物生產(chǎn)，不僅可以更好地滿足國內(nèi)糧食消費(fèi)需求，而且可以緩解國內(nèi)資源環(huán)境壓力，更有條件生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品，也不會(huì)威脅全球糧食安全。即使是口糧來源的稻米和小麥，雖然在生產(chǎn)能力上足以滿足城鄉(xiāng)居民口糧消費(fèi)的需要，但是未來也可能存在一定數(shù)量的進(jìn)口。
　　從長期來看，我國是一個(gè)糧食供求關(guān)系偏緊的國家。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民生活水平的提高，農(nóng)業(yè)資源越來越不能滿足國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的需要，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需缺口總體上呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。特別地，一些高度依賴土地資源（包括淡水資源）的農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)產(chǎn)需缺口擴(kuò)大態(tài)勢(shì)會(huì)在未來若干年內(nèi)持續(xù)，直到我國成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和居民食物消費(fèi)進(jìn)入飽和狀態(tài)。
　　考慮到我國糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需缺口將不斷擴(kuò)大，需要從戰(zhàn)略高度探索利用國內(nèi)國外兩種資源和統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)市場(chǎng)來謀劃新形勢(shì)下國家糧食安全戰(zhàn)略。將稻谷和小麥口糧等核心糧食品種布局在國內(nèi)生產(chǎn)基礎(chǔ)上，通過主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)管制，實(shí)施農(nóng)業(yè)走出去戰(zhàn)略，將國內(nèi)外糧食生產(chǎn)和進(jìn)口有機(jī)地結(jié)合起來，有效避免國際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)國內(nèi)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和市場(chǎng)的沖擊。
　　按照國家糧食安全新戰(zhàn)略，適度進(jìn)口也構(gòu)成了保障我國糧食供給的重要途徑之一。未來我國不會(huì)不計(jì)代價(jià)來縮小國內(nèi)糧食產(chǎn)需缺口，而是利用有限的農(nóng)業(yè)資源實(shí)現(xiàn)糧食安全、食品安全和生態(tài)安全等多重目標(biāo)。未來可能不需要再討論該不該進(jìn)口糧食，而是如何加強(qiáng)糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)管理來保障國家糧食安全。
　　從國際市場(chǎng)上進(jìn)口糧食作為國內(nèi)糧食供給的一條途徑，但是必須對(duì)糧食進(jìn)口規(guī)模必須控制在適度范圍內(nèi)，否則糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)就可能失控。對(duì)于世界人口最多、幅員遼闊的國家來說，把飯碗端在中國人自己的手上，任何時(shí)候都不能動(dòng)搖。如果我國盲目地過度依賴進(jìn)口，別說國際市場(chǎng)上是否有足夠的糧食穩(wěn)定地供給我國消費(fèi)，就運(yùn)輸能力在技術(shù)上往往都不可行，更何況中國糧食在短期內(nèi)突然大規(guī)模進(jìn)口所可能引起的國際糧價(jià)波動(dòng)和全球糧食安全的恐慌，都是難以想象的。不堅(jiān)持“以我為主、立足國內(nèi)”保障國家糧食安全，是靠不住的，對(duì)我國不利，對(duì)世界也不利。
　　我國糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)還必須對(duì)各種極端的情形有足夠的認(rèn)識(shí)。2008年，東南亞大米市場(chǎng)供應(yīng)緊張，國際市場(chǎng)上大米價(jià)格曾最高上漲到大約每噸1 000美元水平，世界上出現(xiàn)大米恐慌，很多國家都把大米出口的大門關(guān)起來，出現(xiàn)相關(guān)國家到國際市場(chǎng)搶糧而買不到糧食的情形。幸虧當(dāng)時(shí)中國不缺糧。如果我國缺糧的話，試想各國都把禁止或者限制糧食出口，后果會(huì)是什么？隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化，20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的糧食出口國對(duì)糧食禁運(yùn)的可能性基本不存在。但是，如果中國糧食消費(fèi)對(duì)國際市場(chǎng)依賴程度過高，在特殊情況下短期內(nèi)進(jìn)口不到國內(nèi)必需的糧食，誰都不能說這種狀況絕對(duì)不會(huì)發(fā)生。特定時(shí)期內(nèi)在國際市場(chǎng)上進(jìn)口不到糧食的風(fēng)險(xiǎn)也是存在的。
　　我國糧食進(jìn)口除了一些例外風(fēng)險(xiǎn)外，經(jīng)常遭遇的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在國際糧食市場(chǎng)劇烈波動(dòng)對(duì)國內(nèi)的傳導(dǎo)及其對(duì)國內(nèi)糧食安全的沖擊。從近幾年國際糧食市場(chǎng)運(yùn)行情況來看，國際糧食市場(chǎng)波動(dòng)劇烈，有時(shí)國際糧食市場(chǎng)價(jià)格上漲幅度比較大，給中國可能帶來輸入型通貨膨脹壓力，有時(shí)國際糧食市場(chǎng)價(jià)格過度下跌，可能會(huì)沖擊國內(nèi)糧食生產(chǎn)。如果現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)與消費(fèi)消耗格局不改變，國際上也缺乏改善全球糧食安全狀況的協(xié)調(diào)措施，未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)國際糧食市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)加劇的狀況不會(huì)根本改變。
　　糧食和其他一些主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需缺口的擴(kuò)大，而生產(chǎn)資源的約束，必然要求從戰(zhàn)略的高度探索利用國內(nèi)國外兩種資源和統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)市場(chǎng)的大視野，謀劃中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，確保國內(nèi)糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品的有效供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)國家糧食安全。實(shí)施農(nóng)業(yè)走出去戰(zhàn)略，將國外糧食生產(chǎn)和進(jìn)口有機(jī)地結(jié)合起來，對(duì)不同糧食品種在國內(nèi)國外進(jìn)行有效布局，可能對(duì)國內(nèi)糧食安全保障更加有利。
　　如何避免國際糧食市場(chǎng)過度波動(dòng)和國內(nèi)國際糧食價(jià)格的傳導(dǎo)？無疑地，這個(gè)難題需要通過我國積極參與國際分工，合理布局國內(nèi)糧食生產(chǎn)，增加糧食庫存、調(diào)整糧食進(jìn)口節(jié)奏，實(shí)施糧食進(jìn)口多元化，以及學(xué)會(huì)掌握國際糧食市場(chǎng)價(jià)格形成話語權(quán)，有效地管控糧食進(jìn)口的風(fēng)險(xiǎn)來保障我國糧食安全。
　　實(shí)施糧食進(jìn)口多元化策略，是降低我國糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。不要把雞蛋放在一個(gè)籃子里是風(fēng)險(xiǎn)管理的一項(xiàng)基本原則。中國入世10多年來，已經(jīng)從利用國際市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)走出去中獲益，但也遭遇過多次國際糧食市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)國內(nèi)的不利沖擊。2007年和2008年世界糧食危機(jī)，當(dāng)時(shí)由于過度依賴單一國家進(jìn)口糧食，結(jié)果出現(xiàn)了外商操縱的情形。過去我國進(jìn)口大豆70%到80%曾來自美國。后來通過開拓國際市場(chǎng)上新的來源，除美國外，還從巴西、阿根廷等國家進(jìn)口來源，把從美國進(jìn)口的大豆降到30%到40%的水平。2012年美國干旱，大豆價(jià)格上漲，由于我國大豆進(jìn)口多元化，并積極調(diào)整進(jìn)口節(jié)奏，國際市場(chǎng)大豆和國內(nèi)豆油價(jià)格漸漸地趨于穩(wěn)定。作為消費(fèi)大國、進(jìn)口大國，中國發(fā)揮了影響國際市場(chǎng)的作用。
　　除了通過增加儲(chǔ)備、調(diào)整進(jìn)口節(jié)奏和實(shí)施進(jìn)口來源多元化等措施影響國際市場(chǎng)上糧食價(jià)格的形成，我國還可以通過提高國際糧食市場(chǎng)監(jiān)測(cè)能力，健全全球糧食供求關(guān)系動(dòng)態(tài)變化的信息發(fā)布體系，積極參與國際組織維護(hù)全球糧食安全制度的制定，以及通過雙邊或者多邊關(guān)系簽訂相關(guān)糧食國際貿(mào)易的合約，這些都可能會(huì)影響國際市場(chǎng)上糧食價(jià)格的形成，從而起到我國糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)管理的作用。
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