一、引 論
　　為什么提出新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略（下文簡稱國家糧食安全新戰(zhàn)略）？社會有人懷疑我國是否發(fā)生了糧食危機？在一些城鎮(zhèn)化快速推進的地方，大量耕地被占用，糧田變成了工業(yè)園區(qū)和房地產項目，更加確信我國糧食供應將進入到緊張時代。國際上更是經常提出我國糧食安全危機的預警，甚至提出中國威脅論--預言中國將發(fā)生的糧食危機將威脅全球糧食安全，特別是與世界上低收入缺糧國家在國際市場上爭糧，威脅低收入缺糧國家的糧食安全。這些言論正確嗎？
　　實際上，2013年我國糧食總產量已經突破6億噸，糧食生產能力邁上新臺階，糧食庫存充裕，糧食供給寬松。從2012年開始，我國一些地方出現了不同程度的農民賣糧難問題。農民實際銷售糧食的價格漲幅明顯的低于國家公布的最低收購價和臨時收儲價提高幅度。我國糧食供給充裕已經成為不爭的事實。事實勝于雄辯。中國短期內不會發(fā)生糧食危機。未來中國也幾乎不可能發(fā)生糧食危機。
　　至于說中國是否到國際市場上搶糧？看看國際糧食市場的基本行情就一清二楚了。據聯合國糧農組織估計，2013/2014年度，全球谷物大幅度增產，總產量估計達到約25億噸，比上年增加約2億噸，增長8.4%。盡管不同谷物增產幅度存在著明顯差異，但是都普遍增產。全球大米產量估計達到4.9億噸，比上年增長1.0%；小麥產量估計達到7.1億噸，比上年增長7.8%；以玉米為主的粗糧產量估計達到近13億噸，比上年增產12.0%。雖然全球谷物消費繼續(xù)保持增長態(tài)勢，但是在谷物大獲豐收后，谷物產量增長快于消費增長，谷物庫存增加，全球谷物庫存消費比明顯上升。2013/2014年度全球谷物消費比將升至23.5%，比2012/2013年度增加2.6個百分點。據美國農業(yè)部預測，2013/2014年度全球油籽①產量超過5億噸，比上年度增產6.7%，生產量明顯地大于需求量，期末庫存將超過8 500萬噸，比上年度末增長26.3%；2013/2014年度全球大豆產量超過2.8億噸，比上年度增產7.2%，生產量同樣明顯地超過需求量，期末庫存將超過7 000萬噸，比上年度末增長近25%。可見，盡管2013年中國進口糧食（包括谷物和大豆）規(guī)模接近8 000萬噸，但是全球糧油棉大宗農產品庫存有增無減，積壓越來越嚴重，中國糧食大規(guī)模進口并沒有引起國際市場上糧油價格大幅度上漲。相反地，自2013年以來，國際糧油市場價格持續(xù)低迷。
　　在我國糧食連續(xù)多年增產，國際市場上對我國糧食進口也十分有利，國內糧食供給普遍充裕情形下，為什么我國仍然更加強調國家糧食安全？特別突出強調要把中國人飯碗端在中國人手里，中國人的飯碗要盛中國人自己生產的糧食？用通俗的語言來回答這個問題，就是手中有糧心里不慌，或者說有備無患。用管理學上的術語來回答這個問題，就是風險管理。只有從糧食安全風險，或者更準確地說，只有從糧食不安全風險，才能深刻地理解新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略。我國糧食是否存在不安全風險？不同風險可能帶來哪些影響、應對糧食不安全風險有哪些對策思路？本文著重從這三個方面談點認識。
　　二、各級政府重視糧食安全方面的風險
　　經驗表明，我國糧食生產明顯滑坡往往都出現在糧食連續(xù)多年增產后各地放松糧食生產。改革后，我國農業(yè)生產經歷了明顯的幾輪周期，糧食生產形勢時好時壞。一般說來，每當糧食形勢不好的時候，各級政府才真抓糧食生產，出臺的政策“含金量”高，政策實施力度大，而當糧食形勢好的時候，往往是“口號農業(yè)”，重視糧食生產形式上講得多。糧食形勢好的時候極容易滋生放松糧食生產的風險，進一步可能帶來糧食生產的周期性波動，需要加以防范和管制。
　　1998年，我國糧食生產曾創(chuàng)歷史最高水平，達到5.1億噸，農民出現了普遍的賣糧難，雖然國家實施了糧食保護價政策，但是由于政策執(zhí)行不到位，糧價持續(xù)多年低迷，農民種糧積極性受到傷害，糧食生產不斷滑坡。直到2003年我國糧食生產出現明顯減產，當年糧食總產量只有4.3億噸，糧價在當年第四季度不斷上漲，而且上漲幅度比較大，才促使2004年國家出臺一系列促進糧食生產的惠農強農政策調動農民種糧積極性。具有劃時代意義的政策，包括逐步取消農業(yè)稅，建立對糧農的各項補貼制度，并放開糧食收購市場，在主產區(qū)實行糧食最低收購價和臨時收儲政策，這些政策措施為我國糧食十連增發(fā)揮了重要積極作用。
　　面對國際國內糧食供給形勢，中央提出要以我為主，立足國內保障糧食安全新戰(zhàn)略，對于各地繼續(xù)抓好保障糧食安全工作的指導意義是顯而易見的。不管國際糧食市場形勢如何，不管是經濟發(fā)達地區(qū)還是經濟落后地區(qū)，不管是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平高的糧食主銷區(qū)還是以農業(yè)為主的糧食主產區(qū)，都要高度重視國家糧食安全。國家糧食安全，不僅僅中央必須重視，各級地方政府也必須重視。不能以經濟發(fā)達地區(qū)應主要為國家作稅收貢獻而忽視國家糧食安全，也不能以糧食主產區(qū)需要經濟發(fā)展而厭棄糧食安全。
　　實施國家糧食安全新戰(zhàn)略，必須讓各級政府承擔起應有的責任。從世界來看，保障糧食安全應主要是中央政府的責任。在糧食市場一體化的經濟環(huán)境中，發(fā)達地方經濟能力強，居民收入水平高，糧食安全狀況總體上會好于經濟相對落后的地方。只有中央政府才會真正地想方設法提高糧食安全保障水平。中央政府在保障國家糧食安全中承擔首要任務，在調控糧食市場、建立糧食主產區(qū)利益補償機制和保護調動農民種糧積極性等方面發(fā)揮重要作用，并督促檢查地方政府切實履行糧食安全責任。
我國糧食安全的風險另一個表現是中央重視，而地方不重視或者地方假重視。強調中央政府對保障糧食安全承擔主要責任，并不意味著地方政府對保障當地糧食安全沒有責任。只有改善和強化糧食省長負責制，才能確保中央推行的保障糧食安全政策措施的落實到位。比較而言，糧食主銷區(qū)不重視或者假重視糧食安全的風險更高。過去，國家糧食安全的重任主要由中央政府和糧食主產區(qū)地方政府承擔。未來糧食主銷區(qū)也應負起責任，要在劃定糧食功能區(qū)確保一定的糧食自給率、到主產區(qū)建設糧食生產基地、增加糧食庫存等方面發(fā)揮積極作用。
　　長期以來，“米袋子”省長負責制在提高我國糧食生產能力和促進我國糧食安全方面發(fā)揮了重要積極作用?！懊状印笔￠L負責制要求糧食主銷區(qū)庫存糧食可滿足當地6個月以上和糧食主產區(qū)庫存糧食可滿足當地消費3個月以上。糧食庫存消費比是衡量糧食安全狀況的極其重要指標。如果每個省份嚴格執(zhí)行國家要求的地方政府糧食庫存水平，我國的糧食安全狀況自然會落到實處。但是，從實際情況來看，目前除了中儲糧收儲政策性糧食外，地方糧庫普遍地生存困難，甚至地方糧食局都不存在了。雖然無法掌握各地是否按照國家相關政策規(guī)定儲足糧食，但是地方糧庫沒有存糧，或者代理加工企業(yè)開展商業(yè)儲備，大致可以判斷要求地方儲備足夠糧食滿足當地消費需要可能會落空。盡管受到資料限制，但根據了解和推測，我國各地的口糧儲備不足風險普遍存在。
　　在現實生活中，一些地方政府將儲備糧食交由當地某個（些）加工經營企業(yè)完成，由政府給予承擔儲備糧食企業(yè)的利息和損耗等補貼。這樣，哪個企業(yè)拿到了儲備指標，意味著這個企業(yè)經營糧食成本費用的減少。糧食儲備指標成了滋生腐敗、破壞公平競爭的干預手段。在實際中了解到，通過關系獲取糧食儲備指標、買賣糧食儲備指標，成了沒有獲得糧食儲備指標或者通過付費獲得糧食儲備指標企業(yè)抱怨的重要問題。地方口糧儲備不足加上儲備分配不合理所帶來的隱患使糧食安全風險進一步加劇。因此，未來需要完善落實“米袋子”省長負責制，應更多地讓地方政府承擔和保護當地糧食生產能力的責任。即使地方政府承包糧食儲備，也要考慮讓更多企業(yè)參與政府儲備糧食指標的公開競爭。企業(yè)儲備政府指定的糧食數量必須是超過企業(yè)經營常規(guī)商業(yè)儲備之外的才能夠獲得補貼。地方政府對當地居民口糧安全負責，應盡可能以不破壞市場公平競爭為基本原則。
　　三、國內糧食生產領域的一些風險
　　我國是一個自然災害多發(fā)的國家，每年受災面積都要占到農作物種植面積的1/3左右，旱災是影響我國糧食生產的首要災害。盡管我國農業(yè)防災抗災減災能力不斷提高，但是糧食生產靠天吃飯的總體格局沒有改變。
　　氣候變暖，極端災害天氣頻繁發(fā)生，加劇了國內糧食生產的風險。農業(yè)基礎設施是提高抗災能力的重要途徑。農業(yè)基礎設施是提高農業(yè)抗災能力的重要途徑。多年來，我國的農業(yè)基礎設施建設投入嚴重不足，嚴重影響到農業(yè)防災抗災減災能力，制約著我國農業(yè)生產的穩(wěn)定發(fā)展。農業(yè)基礎設施建設需要的投入龐大，關鍵要完善投入機制，改進配套投資政策。針對我國農業(yè)基礎設施薄弱環(huán)節(jié)，要重點加強農田水利設施建設，加強中低產田改造。要以財政投入為主，并引導金融資本和社會資金，大力加強高標準農田建設，著力提高土地生產率和水資源利用率。
　　隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，農村大量勞動力轉移到外地或者非農產業(yè)。2013年全國農民工數量達到2.69億人，其中近2億農村勞動力常年外出務工。在農村大量青壯勞動力外出務工后，農村中老年人成為農業(yè)勞動力主體。如果這些中老年勞動力不能再從事農業(yè)生產了，誰來種糧？根據調查，20世紀80年代后出生的新生代農民工，基本上沒有種過地，也不愿回到農村種地。未來誰來種糧的風險可能進一步上升。
　　實施國家糧食安全新戰(zhàn)略，需要解決誰來種糧和怎么種糧這類具有長遠影響的難題。加快農業(yè)發(fā)展方式，構建新型農業(yè)經營體系，是創(chuàng)新我國種糧微觀主體的根本方向，這就需要培育出一批專業(yè)大戶、家庭農場、合作社和涉農企業(yè)等新型主體。培育新型農業(yè)生產經營主體，必須有序穩(wěn)妥推進農村土地流轉。土地流轉是一種經濟行為，政府不能盲目地強制農村土地流轉，更不能將農村土地流轉規(guī)模大小作為政績考核，而應著重培育農村土地流轉市場，促進農村土地配置效率的提高，尊重農民有償流轉土地意愿，依法維護農民土地承包經營權，解決流轉土地農民后顧之憂，長期穩(wěn)定農村土地承包關系和流轉關系。
　　我國約有2億農戶，每個農戶經營的耕地規(guī)模過小而地塊過多，加上農業(yè)生產資料價格上漲和勞動力機會成本上升過快，耕地流轉租金居高不下，這些因素困擾著我國糧食比較效益偏低狀況的改變，始終影響著農民種糧積極性。