自《危險化學品安全管理條例》實施以后,危險化學品生產許可證的發(fā)證工作便如火如荼地在全國開展起來了,政府主管部門和眾多企業(yè)都投入到緊張的?;飞a許可證發(fā)證工作中。產品許可證發(fā)證工作是一項政策性很強的工作,對企業(yè)而言涉及能否組織產品生產的生存大事;對政府而言,涉及保障人民與社會安全的大事,無論從哪個方面看都是馬虎不得、必須嚴肅對待的大事。通過對近兩年來?;飞a許可證發(fā)證情況的觀察與了解,筆者認為:現(xiàn)行的許可證審查發(fā)證體系存在著一些問題,有待不斷完善,以保持許可證發(fā)證工作的權威性、嚴肅性、有效性。
一、現(xiàn)行?;飞a許可證發(fā)證體系中存在的問題
1、《實施細則》等許可證審查規(guī)范的部分條款針對性不強,部分表述不合理。
自2002年公布了液氯、鹽酸等第一批實施生產許可證管理的危化品目錄后,相應的各?;返纳a許可證實施細則等相應的許可證審查規(guī)范便逐一公布并被要求按其實施審查。但查閱從2002年直至最近發(fā)布的?;穼嵤┘殑t等審查規(guī)范,就會發(fā)現(xiàn)其中存在著下列的一些問題:
?。?)產品生產條件審查辦法部分條款存在針對性不強的現(xiàn)象。
如在各?;穼嵤┘殑t中規(guī)定的企業(yè)生產條件審查辦法中,都有一項對“此項不適用”的解釋條款,如《液體無水氨產品生產許可證企業(yè)生產條件審查辦法》,在其“說明”的第6項中這樣表述:“本辦法中的‘此項不適用’一欄用以寫明對生產某種產品的企業(yè)審查時可刪減的條款”。問題是既然已明確規(guī)定了是“液體無水氨”產品的審查辦法,怎能再提“生產某種產品”呢?出現(xiàn)這樣的情況,根源在于照抄了國家《工業(yè)產品生產許可證企業(yè)生產條件審查辦法》(以下簡稱《國家審查辦法》)中的原話,而國家《工業(yè)產品生產許可證企業(yè)生產條件審查辦法》是一個適用于所有實施生產許可證管理的產品的通用審查辦法。又如,在《生產條件審查辦法》第二部分“生產資源提供”中,《國家審查辦法》提法是“設備工裝”,而在甲醇產品的許可證生產條件審查辦法中幾乎照搬了《國家審查辦法》的內容也提“設備工裝”,然而按行業(yè)慣例,化工行業(yè)對“設備工裝”一般用“生產設備”的提法,而機械行業(yè)對“設備工裝”一般用“工裝”的稱呼,國家的審查辦法適用于各行各業(yè),規(guī)定“設備工裝”的要求本很正確,但若照搬到化工產品如甲醇、有機產品、鹽酸等產品上,則顯得不夠嚴謹,針對性不強。
?。?)產品抽樣、檢驗制度部分條款規(guī)定內容不充分。
一是未能充分考慮以管道輸送的產品的抽樣問題。目前在大規(guī)模開發(fā)區(qū)、大企業(yè)集團內,產品具有高關聯(lián)度,不設儲存裝置,產品生產出來后直接以管道連續(xù)交付產品的形式很普遍,但遺憾的是在制訂產品抽樣規(guī)則時未能充分考慮此種情況,這樣造成實際操作時無法按規(guī)則在“儲罐”中取樣,而有的規(guī)則規(guī)定的“貯罐產品必須不得少于××量”的規(guī)定更是無從談起。
二是產品檢驗收費不明確。未能像審查費與公告費一樣在實施細則中明文規(guī)定產品的檢驗費用,而是往往以某文號代替,含糊地列出依據(jù)的規(guī)定,給企業(yè)一種不規(guī)范不公開的意味。這樣因為沒有明文的規(guī)定,實際情況是企業(yè)在審查中是處于弱勢地位,企業(yè)是不可能就檢驗費用與檢驗機構討價還價的,而是檢驗機構要求繳多少就得繳多少。
?。?)產品許可證發(fā)證的系統(tǒng)性考慮不夠充分。
由于工業(yè)生產都在向深度與廣度拓展,某一個產品往往是一個系列產品的一部分,如合成氨生產往往有聯(lián)醇裝置有甲醇產品,而甲醇又往往與甲醛相伴,故而在?;吩S可證申證發(fā)證中,企業(yè)往往希望關聯(lián)度高的系列產品能夠同時開證,一次性申報一次性接受審查。但實際情況是國家在組織產品發(fā)證時,常常要求成熟一個開證一個,各產品單獨申證,各自組隊對企業(yè)進行分別審查,這樣往往是企業(yè)一套人馬向幾個審查組重復許多同樣的接受審查情況,企業(yè)疲憊不堪。
2、部分審查員素質不高,影響了審查的公正性與權威性。
這包括二個方面,一是個別審查員道德素質的低下,造成了“一只老鼠害鍋湯”的惡劣影響。由于生產許可證的審查是政府的法律行為,帶著明顯的強制性,而個別職業(yè)素養(yǎng)差的審查員“仗勢欺人”,以“上級檢查”自居,出現(xiàn)了一些嚴重損害許可證管理的不良行徑:在審查前提出諸多不合理要求,如要求企業(yè)掛橫幅歡迎、車輛接送,更有甚者,提出審查前預查(即咨詢)并索取費用等;在審查中對審查范圍外的企業(yè)事務亂發(fā)表意見,揪住企業(yè)存在的問題暗示“化錢消災”,吹虛自己的權力,脅迫企業(yè)簽訂業(yè)務咨詢合同等。二是審查員專業(yè)素質不高,造成了企業(yè)輕視生產許可證審查的不良后果。個別審查員仗著自己已是ISO9000的審核員,不認真學習領會許可證審查辦法的要點重點,在審查中不是有條不紊地系統(tǒng)審查,而是或憑經(jīng)驗辦事、或僵硬地對照條款要求企業(yè)提供證據(jù),表現(xiàn)出條款不熟悉、行業(yè)不熟悉、產品不熟悉、解釋不到位的四“不”情形,從而錯誤地讓企業(yè)真實地感受到許可證審查也就是“外行看熱鬧”而已,既對企業(yè)起不到指導作用,更談不上造就法規(guī)的“鎮(zhèn)懾”效應了。
3、遺漏生產企業(yè)的問題。
實施生產許可證管理就是要將全社會所有的已納入許可證范圍的產品生產企業(yè)都有效地受監(jiān)督管理起來,因此全范圍地覆蓋是檢驗許可證管理成效的一個重要因素。由于在《危險化學品安全管理條例》頒發(fā)前,許多?;范嘉醇{入許可證管理的范疇,許多生產企業(yè)都沒有許可證的概念。在條例頒發(fā)后,如何一個不漏地將所有企業(yè)都管到位是個重要的問題。從目前的情況看,盡管某個產品已開始了發(fā)證工作,但卻有企業(yè)連信息也沒得到,造成了部分未能及時申請、及時得到培訓與指導、及時領證而將被無證查處的問題。