在行政許可與行政審批交織運(yùn)用中，極大的限制了市場 主體的自由權(quán)，進(jìn)而影響了改革的深入，新一屆的政府轉(zhuǎn)變政府職能首先從行政審批制度入手大刀闊斧的進(jìn)行著。2015年5月6日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，按照依法行政要求，在2014年大幅減少國務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，徹底取消這一審批類別。讓非行政許可審批徹底淡出歷史的舞臺(tái)，2015年5月6日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理鄭重宣告，“‘非行政許可審批’這個(gè)歷史概念，今天就徹底終結(jié)了！” 此制度的取消，能真正實(shí)現(xiàn)讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，同時(shí)也將大大減少交易成本和制度成本，極大釋放市場主體的活力和創(chuàng)造力。而非行政許可審批制度的取消，并不必然帶來政府職能的徹底轉(zhuǎn)變。能否使壽終正寢的制度免于死灰復(fù)燃的命運(yùn)，唯有運(yùn)用負(fù)面清單制度。2015年5月以來為防止增設(shè)許可、變相許可，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局對(duì)《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》和規(guī)章（63部）中涉及備案、報(bào)告、告知、登記、申報(bào)項(xiàng)目（以下統(tǒng)稱備案項(xiàng)目）共46項(xiàng)進(jìn)行了摸底核實(shí)， 但是，并沒有真正列出負(fù)面清單，所以這一制度的建立并不是一帆風(fēng)順的。
三、我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政審批存在的問題
按照國務(wù)院的行政審批制度改革，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局經(jīng)過2013、2014、2015近三年的努力， 下放和取消7大項(xiàng)的安全生產(chǎn)領(lǐng)域中行政審批，下放與取消的總比率將到50%，此種改革措施達(dá)到了國務(wù)院規(guī)定的時(shí)間表。但是截止2015年6月安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局只是拿出了清理與取消的事項(xiàng)，對(duì)于今后需要審批的范圍及具體的審批事項(xiàng)并沒有列出審批的清單目錄。雖然我國《行政許可法》已經(jīng)出臺(tái)，并且對(duì)各類行政行為尤其是行政審批行為做出了具體的司法解釋和規(guī)定，同時(shí)很多的法律法規(guī)對(duì)我國的行政審批都有規(guī)定，但是還存在許多問題。
首先，理論上對(duì)行政許可和行政審批關(guān)系的爭議阻礙了行政審批改革的進(jìn)程。從國務(wù)院所頒布的相關(guān)文件①可以確認(rèn)行政審批屬于行政許可的上位概念。但是為了通俗易懂地表達(dá)行政許可，有關(guān)部門又將行政許可等同于行政審批。但在實(shí)際的實(shí)施中，二者又出現(xiàn)了分離，行政許可法主要針對(duì)的對(duì)象的就是那些法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和國務(wù)院的行政決定所設(shè)定的行政許可，對(duì)于那些不是它們?cè)O(shè)定但是又沒被取消的，都簡單的成為了非行政許可，甚至成為了行政服務(wù)事項(xiàng)，這直接造成了其被作為非許可類審批事項(xiàng)而從行政許可中剔除，。2013年5月，國務(wù)院審改辦（中央編辦）在《關(guān)于行政審批事項(xiàng)摸底核實(shí)和提出處理意見的函》中將行政許可事項(xiàng)界定為，“行政機(jī)關(guān)依據(jù)相對(duì)人申請(qǐng)準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的事項(xiàng)”①。
從概念上來看，行政審批和行政許可都是針對(duì)行政相對(duì)人的行政行為，但除了“準(zhǔn)予從事特定活動(dòng)”之外，行政審批的內(nèi)涵比行政許可多出了“獲得相關(guān)權(quán)益，取得某種資質(zhì)資格，法律關(guān)系得到認(rèn)可和保護(hù)”的內(nèi)容。但從《行政許可法》第十二條“可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)”規(guī)定中可以找到“取得某種資質(zhì)資格，法律關(guān)系得到認(rèn)可和保護(hù)”的內(nèi)容
總的來看，行政審批與行政許可的概念基本相同，唯一區(qū)別是，行政審批包含“獲得相關(guān)權(quán)益”的內(nèi)容，而行政許可不包含。由于這些原因?qū)е铝恕缎姓S可法》對(duì)于行政許可的規(guī)制范圍十分小，其作用也顯得軟弱無力
其次，《行政許可法》本身也存在很多不完善的地方，對(duì)設(shè)定行政許可審批的程序和范圍與行政許可聽證和案卷制度的規(guī)定很不完善，于此同時(shí)也缺乏健全有效的救濟(jì)制度，在行政許可審批的設(shè)定權(quán)上，也不能對(duì)國務(wù)院及各級(jí)政府進(jìn)行有效的限制?！对谛姓S可法》的12與13條中有“可以與不可以設(shè)定行政許可”的六種和四種情況，其很好的規(guī)范了要設(shè)定行政許可審批的范圍，但是對(duì)于“國家安全”和“公共安全”等概念和范圍的規(guī)定都很不清晰，用“可以”和“可以不”這樣不確定法律概念來闡述設(shè)定行政許可，顯然很不規(guī)范。在行政審批的實(shí)施權(quán)上存在嚴(yán)重問題，原有的事項(xiàng)不斷被清理的同時(shí)，新的審批事項(xiàng)也在增加造成行政審批依然冗雜，因?yàn)閳?zhí)行方面的法律規(guī)定不夠清晰，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任很不清晰，對(duì)行政許可權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)及其自由裁量權(quán)的約束不足，其自由實(shí)施與執(zhí)行的激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制不健全，法律說明理由制度也不健全，后續(xù)的監(jiān)管措施也只有形式上作用，實(shí)質(zhì)上作用顯得很不重要?？傊?，《行政許可法》不能完全應(yīng)付現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種各樣的狀況，法律只做出了原則上的規(guī)定，具體規(guī)定很欠缺，由此造成對(duì)于政府部門在行政審批過程中遇到的各種問題法律都沒有詳細(xì)的細(xì)則規(guī)定，法律作用得不到有效的體現(xiàn)。
最后，由于我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域長期缺乏完善有效的安全生產(chǎn)行政審批法律制度，相關(guān)的安全生產(chǎn)方面的立法也落后于其他領(lǐng)域和時(shí)代發(fā)展，造成法律上對(duì)于我國企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營單位的市場準(zhǔn)入要求和資格的規(guī)定很不清晰，監(jiān)督措施也很不完善，這直接造成了大量“有病”的企業(yè)獲得市場通行證。
四、負(fù)面清單制度對(duì)我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域中行政審批制度影響
（一）安全生產(chǎn)管理部門需要審批的事項(xiàng)必須要有明確的法律規(guī)定
安全生產(chǎn)領(lǐng)域的審批要依據(jù)有《安全生產(chǎn)法》和《行政許可法》等，其依據(jù)也是十分明確的。凡法律、法規(guī)、規(guī)章未明確規(guī)定審批的，一律不得進(jìn)行審批；凡國家、省、市已明令取消的，一律不得再進(jìn)行審批；凡繼續(xù)執(zhí)行己明令廢止、失效的審批事項(xiàng)要追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)需要審批的事項(xiàng)必須要有明確的法律規(guī)定，嚴(yán)格遵守“法無明文規(guī)定不得為之”的執(zhí)法理念，需要審批的以法律的形式列舉出來供相對(duì)人知曉，法律是審批的合理邊界，這里的“法律”不應(yīng)該包括行政性的文件，而應(yīng)該是全國人大和人大常委會(huì)制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)以及部委制定的部門規(guī)章。嚴(yán)格杜絕各類文件設(shè)定內(nèi)部的審批權(quán)。一方面，對(duì)于凡是公民法人、市場機(jī)制、社會(huì)組織可以自主決定，有效調(diào)解和自律管理的都還權(quán)給市場和社會(huì)，同時(shí)對(duì)于可以事后監(jiān)督的事項(xiàng)，就可以不再設(shè)置許可。對(duì)2015年保留下來的行政審批項(xiàng)目，總局要進(jìn)一步明確行政審批的項(xiàng)目名稱、實(shí)施機(jī)關(guān)、法定依據(jù)、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料、辦理程序、審批責(zé)任、監(jiān)督方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)依據(jù)等要素，實(shí)現(xiàn)目錄化管理，并向社會(huì)公布。此外，將進(jìn)一步壓縮審批時(shí)限，逐步推行網(wǎng)上受理和辦復(fù)，辦審分離，不斷提高審批效能，從制度上預(yù)防腐敗。加強(qiáng)對(duì)審批取消事項(xiàng)的抽查，推行“四不兩直”，強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管。
（二）還原中介組織權(quán)力
目前，修改后的《安全生產(chǎn)法》中取消了涉及建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)的審批事項(xiàng)，并增加了加大行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、中介機(jī)構(gòu)支持和培育力度、充分發(fā)揮其作用的內(nèi)容，吸引社會(huì)組織有序參與安全生產(chǎn)領(lǐng)域的各專業(yè)技術(shù)服務(wù)工作，為今后創(chuàng)新監(jiān)管方式、引入第三方參與安全生產(chǎn)工作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。安全生產(chǎn)領(lǐng)域的中介組織應(yīng)該是行業(yè)自律性組織，監(jiān)督企業(yè)安全生產(chǎn)的同時(shí)，還要進(jìn)行對(duì)行業(yè)的發(fā)展和改革提出專業(yè)性的建議，向有關(guān)政府等方面提出立法建議，參與地方或國家關(guān)于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則等的制定和嚴(yán)格進(jìn)行行業(yè)準(zhǔn)入資格審查等工作，同時(shí)能夠有能力承擔(dān)政府部門下放到其的行政審批權(quán)利。
（三）嚴(yán)格安全生產(chǎn)行政審批行的監(jiān)督機(jī)制
對(duì)于目前我國關(guān)于行政審批制度方面的突出問題，完善安全生產(chǎn)領(lǐng)域中行政審批的各個(gè)方面的監(jiān)督體系十分必要。
首先把審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行有效的分割的同時(shí)嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定的程序進(jìn)行審批事項(xiàng)，使其相互平衡，審批的各個(gè)方面由法律規(guī)定，不得改變，包括審批要求，流程和時(shí)間期限等，確保審批和監(jiān)督二者能夠同時(shí)有效的展現(xiàn)它們的作用。
其次不僅要對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政審批制度改革的設(shè)計(jì)進(jìn)行群眾的監(jiān)督，完善責(zé)任追究制度，增加改革的透明度，對(duì)下放或取消行政審批前、中和后三個(gè)階段要充分聽取各方聽意見，對(duì)于審批要保證有明確的責(zé)任人，誰接受，誰負(fù)責(zé)，誰擔(dān)責(zé)，完善事前、事后、事中的監(jiān)督機(jī)制，確保權(quán)力的不濫用，并且群眾，企業(yè)、社會(huì)和政府之間可以相互監(jiān)督，政府內(nèi)部和上下級(jí)也可以監(jiān)督，由此體現(xiàn)改革公平公正和全方位的監(jiān)督，杜絕不作為、亂作為和違法事項(xiàng)的發(fā)生。
最后，要完善取消和下放權(quán)利的轉(zhuǎn)移和交接制度和規(guī)范審批流程，完善的流程是監(jiān)督的有效手段，因此健全安全領(lǐng)域的行政審批流程非常重要。同時(shí)權(quán)利的轉(zhuǎn)移和交接必須在法律規(guī)范的范圍內(nèi)符合法定程序的進(jìn)行，明確政府、企業(yè)、群眾和社會(huì)中介組織的權(quán)限，這是保證監(jiān)督權(quán)力可以高效充分行使的前提，這樣才可以保證行政審批權(quán)利在轉(zhuǎn)移和交接過程中不會(huì)出現(xiàn)混亂和腐敗，完善交接制度和審批流程的同時(shí)明確責(zé)任追究制度，充分發(fā)揮基層的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的管理和便民服務(wù)的作用。
綜上所述，安全生產(chǎn)行政審批制度改革的路徑應(yīng)該是負(fù)面清單管理模式，她對(duì)強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，真正做到讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)利關(guān)進(jìn)籠子里面去的重要手段。負(fù)面清單管理模式以簡政放權(quán)為核心的改革，只有用負(fù)面清單的模式才能真正將原本屬于市場主體的權(quán)利還原于相對(duì)人，以極大激發(fā)市場主體的創(chuàng)造性和潛能。

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