各級監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了補(bǔ)充各級政府投入的不足，往往實(shí)行有償服務(wù)，加上食品安全許可的審批和后續(xù)監(jiān)管有行政收費(fèi)和監(jiān)測收費(fèi)的利益驅(qū)動(dòng)，使得各級審批部門不依照法律的規(guī)定，爭搶食品安全的審批。有的審批機(jī)構(gòu)為了能讓許可申請單位能在自己的機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)，擅自降低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放許可，甚至越權(quán)審批。使得這項(xiàng)審批工作出現(xiàn)了混亂。使得相當(dāng)一部分完全不符合安全許可標(biāo)準(zhǔn)的食品流入市場，形成市場惡性競爭，不利于市場秩序的穩(wěn)定。
　?。ǘ┦称钒踩O(jiān)管實(shí)施機(jī)制的缺陷問題
　　2011年初，輿論把大眾的目光又再次聚焦在了食品安全問題。3月的“瘦肉精”事件，4月的“染色饅頭”事件，6月的“地溝油”事件和8月的“問題血燕”事件，輿論的矛頭開始指向食品監(jiān)管機(jī)關(guān)，老百姓不滿食品監(jiān)管機(jī)關(guān)的執(zhí)法不力，紛紛質(zhì)疑包括所謂“國家免檢產(chǎn)品”等在內(nèi)的執(zhí)法合法性、合理性。
　1．監(jiān)管的實(shí)施缺乏專業(yè)性
　　食品安全監(jiān)管體系的正常運(yùn)行需依托良好的監(jiān)管技術(shù)，對檢驗(yàn)檢測手段有較高的專業(yè)性技術(shù)性要求，因此在機(jī)構(gòu)設(shè)置中應(yīng)當(dāng)使執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)、檢驗(yàn)檢測設(shè)備的先進(jìn)程度與食品監(jiān)督的專業(yè)性相匹配。然而實(shí)踐中，在很多技術(shù)性事項(xiàng)上，對食品安全進(jìn)行監(jiān)管的執(zhí)法人員專業(yè)性程度較低，一旦面對技術(shù)含量較高較復(fù)雜的案件時(shí)往往難以及時(shí)做出正確的判斷。例如“三氯氰胺毒奶粉”事件，以行業(yè)通用的“凱氏定氮法”能檢測出食品中的氮含量，但卻無法甄別出含氮物質(zhì)是真正的蛋白質(zhì)還是“偽蛋白”，這就給企業(yè)在乳制品中以添加高含氮量化合物冒充蛋白質(zhì)留下可乘之機(jī)。
　　2．分段監(jiān)管模式使綜合監(jiān)管難以奏效難以實(shí)施
　　如前所述，雖然幾經(jīng)調(diào)整，我國業(yè)已形成多部門分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管模式。該模式形式上看起來分工明確，權(quán)責(zé)清晰，但實(shí)際上無法真正解決監(jiān)管權(quán)力在不同的行政機(jī)關(guān)間的人為劃分，導(dǎo)致食品安全許可監(jiān)管缺位、交叉、重疊甚至是越權(quán)。
　　具體說來現(xiàn)行模式存在如下弊端：一是在基層的具體實(shí)務(wù)操作中，食品安全的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)有時(shí)候是難以截然分開的，這樣模糊的界限勢必使得執(zhí)法部門的職能管轄分工無法明確，所謂分段監(jiān)管首先在“分段”上就遭遇瓶頸，無法操作。二是分段監(jiān)管的背后，其實(shí)是各食品安全監(jiān)管部門長期形成的各自為陣、權(quán)力交叉，這樣多頭監(jiān)管容易造成沒有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)而造成職責(zé)不清，責(zé)任不明等問題。執(zhí)法部門往往從自身部門利益出發(fā)遇到好處就蜂擁而上，遇到責(zé)任就退避三舍，造成要么越位監(jiān)管要么缺位監(jiān)管的窘境。三是食品安全監(jiān)督經(jīng)費(fèi)來源于地方財(cái)政撥款，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，使得分段監(jiān)管的不同階段不同地區(qū)在檢測水平、技術(shù)實(shí)力和資金配給上存在較大距離，違法企業(yè)往往前往技術(shù)較薄弱的行政區(qū)域注冊完成檢驗(yàn)，利用這一差異進(jìn)行規(guī)避。四是分段監(jiān)管模式對各監(jiān)管部門的職能分工模糊、用語抽象概括，實(shí)踐中難免導(dǎo)致職能交叉和空白，難以實(shí)現(xiàn)從食品的供應(yīng)、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)直至回收，各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，分段監(jiān)管的監(jiān)控目標(biāo)。
　　3．監(jiān)管模式單一化
　　在我國，食品安全行政許可一般采用事后懲罰這一補(bǔ)救措施，主要以年檢和定期檢查為主，十分單一。
　　年檢制度是食品安全監(jiān)管的慣用手段，通常是以行政許可相對人自我申請與陳述為主。而常理下，行政許可相對人是不會(huì)自己揭露自己違反行政許可的活動(dòng)的。因此企業(yè)一旦惡意造假，那么食品安全行政許可制度就如同虛設(shè)。另一方面，一年一次的定期檢查，食品生產(chǎn)流通企業(yè)可以很容易的通過突擊來通過相關(guān)的檢查，使年檢制度失去保障食品安全的設(shè)立初衷。近年來，一些連續(xù)多年通過年檢成為所謂馳名商標(biāo)，免檢產(chǎn)品的食品相繼被媒體曝光，也正說明了年檢制度無法實(shí)現(xiàn)檢查的常態(tài)化、制度化，真正起到檢查監(jiān)督的作用。
　　（三）食品安全監(jiān)管的法律缺位問題
　　建立健全的法律規(guī)范體系是開展食品安全監(jiān)管的前提條件。我國相繼頒布了一系列與食品安全行政許可相關(guān)的法律法規(guī)，如《食品衛(wèi)生法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等。目前已初步形成以基本法為統(tǒng)領(lǐng)、以管制法規(guī)為主干、以具體法規(guī)規(guī)章為支撐的龐大的食品安全法律體系。②但是，現(xiàn)行的食品安全法規(guī)還存在著不少漏洞。例如，雖然食品生產(chǎn)企業(yè)因違法受到追究，但在具體執(zhí)行行政處罰過程中企業(yè)往往利用法律規(guī)范之間的沖突謀求減輕責(zé)任。而部分食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)在部門利益的驅(qū)使下妥協(xié)，減少了對違法食品生產(chǎn)商的相關(guān)處罰，致使違法企業(yè)的違法成本明顯低于守法成本，從而加劇了其違法的機(jī)會(huì)主義傾向。
　　另一方面，相較于法律法規(guī)對行政相對人的違法責(zé)任追究有完備的實(shí)體和程序規(guī)定而言，對主導(dǎo)監(jiān)管的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律規(guī)范卻是少的不成比例。即使在認(rèn)定責(zé)任的情況下，相應(yīng)的行政執(zhí)法責(zé)任追究制度也有待完善。例如：盡管《食品安全法》第95條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。”但實(shí)踐中由于缺乏進(jìn)一步具體的問責(zé)制度，對違法違紀(jì)的執(zhí)法人員的問責(zé)力度大打折扣，甚至有監(jiān)管者因違法機(jī)會(huì)成本低而濫用職權(quán)或以權(quán)謀私。

　　三、完善我國食品安全行政許可監(jiān)管的設(shè)想

　?。ㄒ唬┦称钒踩O(jiān)管組織設(shè)置之完善
　　執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理布局是該機(jī)制良好運(yùn)作的重要因素。食品安全監(jiān)督組織的設(shè)置既要考慮行政相對人的分布狀況,又要考慮行政相對人的活動(dòng)空間和活動(dòng)規(guī)律,兩者都是食品安全行政許可監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置的關(guān)鍵因素，二者能否保持協(xié)調(diào),決定著該機(jī)制能否有效的發(fā)揮監(jiān)管作用。我們可以從以下兩個(gè)方面著手來完善我國食品安全監(jiān)管組織的設(shè)置：
　　1．明確職能分工
　　在我國的食品安全監(jiān)管中，被賦予食品安全監(jiān)管職權(quán)的行政機(jī)關(guān)太多，工商局、衛(wèi)生局、質(zhì)檢局等都是監(jiān)管主體之一，這樣監(jiān)管環(huán)節(jié)多而繁瑣，執(zhí)法效率低下。況且監(jiān)管機(jī)關(guān)彼此間卻缺乏有效的分工，協(xié)調(diào)成本高且決策時(shí)效性差，這是我國食品監(jiān)督能效地下、事故頻發(fā)的根本原因之一。
　　由此可見，食品安全監(jiān)管改革的關(guān)鍵在于模式的創(chuàng)新。僅僅依靠提高食品安全行政許可的審批機(jī)關(guān)等級來實(shí)現(xiàn)食品安全的有效監(jiān)管是難見成效的。只有建立一個(gè)權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來對各級食品安全行政許可進(jìn)行統(tǒng)一、長效、全面的監(jiān)管，從而減少地方政府與食品生產(chǎn)行政許可事項(xiàng)之間的利益關(guān)聯(lián)，才能調(diào)動(dòng)各級食品監(jiān)督機(jī)關(guān)積極履行行政職責(zé)，真正保障人民吃上放心食品。
　　2．均衡設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)
　　合理布局監(jiān)管機(jī)構(gòu)是食品監(jiān)督機(jī)制良好運(yùn)行的另一重要保證。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)全面權(quán)衡食品安全行政相對人的分布狀況，鑒于基層監(jiān)管機(jī)關(guān)深入實(shí)踐第一線，對食品生產(chǎn)企業(yè)最為了解，對行政相對人執(zhí)行行政許可證的情況最為熟悉，因而我們應(yīng)以基層監(jiān)管機(jī)關(guān)為食品安全監(jiān)管的主力主體。
　　為提升對我國食品安全監(jiān)管實(shí)效性，我們在設(shè)置食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)是還應(yīng)當(dāng)注意合理規(guī)劃和調(diào)整其內(nèi)部監(jiān)管資源分配及結(jié)構(gòu)設(shè)置,以提高基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力為重點(diǎn)，即監(jiān)管部門的類型、級別、數(shù)量的設(shè)置要根據(jù)該監(jiān)管區(qū)域內(nèi)申請食品安全行政許可的企業(yè)類型和企業(yè)數(shù)量來確定。
?