論文摘要　近年來，安全行政許可的監(jiān)管不力及缺失已成為直接影響我國公眾健康和食品企業(yè)生存與發(fā)展以及健全的市場機(jī)制建立的重要問題。本文從行政法的角度通過分析我國食品安全監(jiān)管體系中存在的問題與癥結(jié)之所在，以期對如何完善食品安全監(jiān)管提出拙見。

　　論文關(guān)鍵詞　食品安全　行政許可　行政監(jiān)督

　　對于普通百姓來說，食品安全永遠(yuǎn)都是人們最關(guān)注的問題，然而近來不斷發(fā)生的食品安全事故頻頻為我們拉響警報。在己經(jīng)發(fā)生的這些食品安全事故中，不少食品生產(chǎn)企業(yè)是獲得相應(yīng)行政許可審批的，但它們在具體從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的過程中，往往由于行政監(jiān)管的缺失、商家經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使等原因，試圖挑釁食品安全的底線。

　　一、食品安全監(jiān)管制度分析

　　按照食品安全監(jiān)管流程來講我們可以將食品安全監(jiān)管分為兩個部分，即食品安全的行政許可階段（事前監(jiān)管）和商家取得食品安全許可證后在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)中的行政監(jiān)督階段（事后監(jiān)管）。
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　　食品安全許可是行政部門根據(jù)行政相對人的申請，按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行審核后，賦予其從事食品安全法律所規(guī)定的食品、食品添加劑及食品用品的生產(chǎn)經(jīng)營資格的行為。
　　根據(jù)相關(guān)法律，我國目前的食品安全許可大致可以包括以下幾類：食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可、新資源食品的審批、保健食品的審批、特殊營養(yǎng)（強(qiáng)化）食品的審批，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)新建、擴(kuò)建、改建工程設(shè)計(jì)的審查和竣工驗(yàn)收，食品添加劑的審批，食品用洗滌劑與消毒劑、食品用產(chǎn)品的審批，食品從業(yè)人員健康檢查及培訓(xùn)合格證發(fā)放等九大類。上述九大類許可又可以按照其行為內(nèi)容分為產(chǎn)品類許可和生產(chǎn)及經(jīng)營條件類許可兩大類。
　?。ǘ┦称钒踩O(jiān)督
　　所謂食品安全監(jiān)督，是指在食品的生產(chǎn)、流通過程中，依法享有食品監(jiān)管職能的行政主體依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，對食品的生產(chǎn)和流通進(jìn)行干預(yù)和控制的行為。我國的《行政許可法》和《食品安全法》對此都有專門的章節(jié)規(guī)定。
　　對于從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的行政相對人的進(jìn)行監(jiān)督管理領(lǐng)域，我國一般采取兩種手段，一種是對食品安全采取分段式監(jiān)管，這種監(jiān)管強(qiáng)調(diào)對食品安全許可的監(jiān)管要覆蓋從地頭到餐桌的每一環(huán)節(jié)，其中監(jiān)管部門包括農(nóng)牧、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食監(jiān)、藥監(jiān)、商務(wù)、糧食、城管等多個部門。另一種是品種監(jiān)管模式，即與專業(yè)人士展開合作，由具有專業(yè)素養(yǎng)的監(jiān)管人員分別負(fù)責(zé)食品的監(jiān)管。通過聘請醫(yī)藥學(xué)、化學(xué)、生物學(xué)、法學(xué)等方面的權(quán)威專家積極參與到食品檢驗(yàn)檢測中，從技術(shù)上嚴(yán)格把關(guān)，實(shí)現(xiàn)食品、藥品給予有效的專業(yè)監(jiān)管。

　　二、我國食品安全行政許可監(jiān)管的現(xiàn)狀及評價

　?。ㄒ唬┦称钒踩O(jiān)管組織的設(shè)置及缺陷
　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是行政部門，即存在著多部門監(jiān)管的職能管轄和各級別行政部門之間的級別管轄分工。而從我國目前設(shè)立的諸多負(fù)有食品安全行政許可監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)來看，我國在食品監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置上存在著諸如機(jī)構(gòu)重疊和職能分離等缺陷，不利于監(jiān)管目的的實(shí)現(xiàn)。
　　1．橫向分離問題
　　所謂食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的橫向分離問題是指：食品安全監(jiān)管中的審批職能和監(jiān)督職能的分離。即在行政系統(tǒng)內(nèi)部食品安全行政許可由一個行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審批，而食品安全監(jiān)督則由許可審批機(jī)關(guān)以外的其他行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體執(zhí)法。例如，保健食品的審批、發(fā)證在食品藥品監(jiān)督管理部門，而日常監(jiān)督在衛(wèi)生部門。這種情況無疑是對保健食品企業(yè)的監(jiān)督管理這項(xiàng)完整的工作分了家，出現(xiàn)保健食品的審批和監(jiān)督分離的脫節(jié)現(xiàn)象，由于兩個部門規(guī)定的不一致，給審批工作造成了混亂，嚴(yán)重影響保健食品的監(jiān)督管理。
　　在同一行政級別中，食品安全許可審批與實(shí)施監(jiān)督的這種橫向分離體制在一定范圍里形成執(zhí)法主體多元化的局面。多部門介入的結(jié)果不是提高執(zhí)法監(jiān)督效率，往往是事與愿違地導(dǎo)致食品監(jiān)管執(zhí)法相互配合的脫節(jié)，甚至嚴(yán)重降低了監(jiān)管的效率。一方面食品生產(chǎn)企業(yè)不得不面對多元監(jiān)管部門，無端增加了許多環(huán)節(jié)，另一方面，由于多元化的監(jiān)管部門，使得這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)難度加大、監(jiān)管成本高而監(jiān)管效果反而低下、時效性欠缺達(dá)不到監(jiān)管的真正目的。更有甚者，在大大降低行政效率的同時，各個監(jiān)管部門之間權(quán)責(zé)不明，推諉扯皮，造成行政系統(tǒng)內(nèi)部矛盾叢生。
　　2．縱向分離問題
　　我國食品安全許可實(shí)行所謂多級審查制度，即食品安全許可審批機(jī)關(guān)往往是食品安全監(jiān)督機(jī)關(guān)的上級行政機(jī)關(guān)。通過提高審批機(jī)關(guān)的等級，強(qiáng)化食品安全的集中管理，可以有效地預(yù)防地方保護(hù)主義和行業(yè)部門保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一的宏觀調(diào)控職能。
　　但是，由于缺少必要的配套制度保障，多級審查制度對食品生產(chǎn)企業(yè)在獲得行政許可證之后的監(jiān)督卻沒有真正得到落實(shí)。實(shí)踐證明，僅僅提高許可審批機(jī)關(guān)的級別，并不能有效地在下級監(jiān)管機(jī)關(guān)和食品生產(chǎn)企業(yè)之間建立有效的利益隔離帶，相反，出于地方政績的需要或礙于食品生產(chǎn)企業(yè)的熟人情面，具體實(shí)施食品監(jiān)督檢查處罰職能的基層監(jiān)管機(jī)關(guān)往往會怠于監(jiān)管履行職責(zé)，或者利用自由裁量權(quán)對違法企業(yè)睜一眼閉一眼，導(dǎo)致放縱違法。
　　3．重復(fù)許可，監(jiān)管主體重疊
　　目前，在實(shí)行食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入的九大類食品生產(chǎn)企業(yè)同時要取得食品生產(chǎn)許可證和衛(wèi)生許可證，這就導(dǎo)致重復(fù)許可的存在。