再次,為什么某些地方政府腐敗問題愈演愈烈,紅頂煤商如此“膽大妄為”、簡直到了“肆無忌憚”的地步?分稅制改革導致地方政府分權化,經(jīng)濟導向型政績評估體系“刺激”產(chǎn)煤省區(qū)地方政府“利益動機”,直接驅動他們“靠山吃山”地利用手中權力進行“權錢交易”,一方面通過“財源建設”、拉動GDP增長獲得“政績”,另一方面通過權力入股開辦地方國有煤礦和私人煤礦獲得直接好處。在這種地方政府“熱情”支持、“奮力”庇護的政策環(huán)境保障下,所謂“礦權國有”必然是名義上的,從而被虛置一邊,而“有償開采”則成為各方利益主體實實在在的博弈內容,在此格局下煤礦生產(chǎn)安全問題也就很容易被擠壓到相關當事人的視野之外。在國有大礦,相關決策者及經(jīng)營者在沒有長期激勵機制的情況下往往只顧完成自己任期內產(chǎn)量、利潤等短期績效指標,而忽視甚至犧牲長期投入、特別是安全生產(chǎn)方面的必要投入;而中小私營煤礦主,在現(xiàn)行安全投入成本高、礦難賠償費用低、煤礦安全管理隨意性大的制度環(huán)境約束下,自然很“理性”地不愿意在安全設備這種長期投入方面消耗過多資金,往往存在僥幸心理,超能力生產(chǎn)而忽視礦下安全、漠視工人生命。
　　
　　綜上所述,煤礦安全事故頻發(fā)的實質根由不在于有關當事人的“非理性”,而是由特定的宏觀體制環(huán)境約束下有關利益群體“理性”博弈的結果。遭受“三農”問題困擾的農民赤貧生活壓力,放松監(jiān)管后的煤炭市場利益刺激,以及地方分權體制下的官商利益勾結,三方面相互耦合形成近年來礦難頻發(fā)的基本宏觀體制背景。因此,要從根本上治理礦難危機,就事論事無濟于事,有關當局就必須在宏觀制度規(guī)則上下功夫。
　　
　　二、遏制礦難危機的治本之策重在體制變革
　　
　　煤炭資源屬于國家戰(zhàn)略性能源,煤炭業(yè)屬于高危行業(yè),對煤炭行業(yè)實施政策性整合保護、對煤炭安全生產(chǎn)實行嚴格法規(guī)監(jiān)管是世界各國普遍做法。中國煤炭業(yè)整合度較低、煤炭資源浪費嚴重、煤炭安全生產(chǎn)事故頻仍,其根本原因是在體制層面,要遏制礦難危機,其治本之策顯然是大刀闊斧地進行體制變革和制度建設。
　　
　　首先,在清理大中型煤炭礦產(chǎn)地、暫停審批煤炭礦業(yè)權的基礎上,國家從長期戰(zhàn)略規(guī)劃高度和煤炭主導型能源發(fā)展戰(zhàn)略要求出發(fā),對煤炭資源主要富集區(qū)實行“煤炭國家規(guī)劃區(qū)管理制度”,加強對煤炭資源的整合管理和煤礦生產(chǎn)運營及宏觀監(jiān)控工作。同時,要明確界定煤礦開采相關權利界限,真正實行礦產(chǎn)資源國有經(jīng)營性資產(chǎn)市場化配置,建立健全煤炭采礦權全部物權化交易法規(guī)體系,理清煤礦資源所有權分割轉讓繼承抵押拍賣賠付法權關系,以徹底改變現(xiàn)行煤礦產(chǎn)權非規(guī)范市場化的混亂局面,杜絕采礦權市場化過程中政府權力尋租行為,防止一些強勢社會集團從具有自由處置權的政府官員手中以受讓礦產(chǎn)資源使用權(“用益物權”)的名義而實際買斷礦產(chǎn)資源所有權的情況發(fā)生。這樣,徹底斷開地方政府、社會強勢集團與煤礦業(yè)主互謀共生的“生物價值鏈”,根除導致礦難頻發(fā)的利益驅動機制。
　　
　　其次,要嚴格落實煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任,建立有利于煤礦企業(yè)家長期投資經(jīng)營的激勵約束機制。對整合規(guī)劃后的礦井,明確為一個法人主體,做到統(tǒng)一布局、統(tǒng)籌規(guī)劃、依法開采;在煤礦企業(yè)內部,要完善公司治理結構,建立健全各種規(guī)章制度和企業(yè)決策層、管理層、執(zhí)行層、操作層的安全生產(chǎn)責任制,注意強化工會、職代會等組織在生產(chǎn)決策、安全培訓和礦工權益保護方面的監(jiān)督協(xié)調職能。此外,煤礦安全監(jiān)管還可以考慮引入市場中介機構,要求礦主通過外部市場競爭性保險公司為礦工投保,發(fā)揮保險公司第三方安全認證和監(jiān)督職能,跟蹤考察煤礦安全設備及操作流程,這樣不僅有利于減輕國家財政負擔,轉移煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險,而且有利于維護礦工合法權益和家庭財務安全,確保政治安定、社會穩(wěn)定。
　　
　　最后,也是最重要的,要在全社會范圍內真正樹立“以人為本”理念,實施反落差、全方位制度創(chuàng)新戰(zhàn)略,在主要領域和關鍵環(huán)節(jié)切實加快行政體制改革和政府職能轉換進程,特別是通過加快“社會主義新農村建設”步伐,徹底改善社會弱勢群體赤貧困苦的生存狀態(tài)。這樣,煤礦工人就可以擁有更多的就業(yè)選擇權,在煤礦生產(chǎn)勞動過程中就會有更高的自我保護意識和權益維護能力;與此同時,通過具有針對性、實用性的職工安全培訓和教育,切實提高職工的安全技術素
　　質,加強對職工培訓和特殊工種持證情況的監(jiān)督檢查,才能將安全管理工作落到實處。如此,礦難頻發(fā)的策略應對和綜合治理就有了宏觀制度保障。