一、綜合災(zāi)情觀與公共安全

　　全國(guó)2003年肆虐的“非典”已經(jīng)引發(fā)了人們對(duì)城市公共危機(jī)的一系列多維審視，它是對(duì)人與城市應(yīng)急能力的一次嚴(yán)肅的拷問(wèn)。建設(shè)綜合減災(zāi)已經(jīng)成為各大中小城市普遍關(guān)注的主題詞。
　　今年暑期的突降暴雨，使幾個(gè)城市的交通癱瘓，道路塌陷，用電、起重等事故多發(fā)，又給人們敲起了警鐘。2004年4月16日～20日的一周時(shí)間，全國(guó)大中城市就發(fā)生了重慶、廣東茂名市、南京市、吉林市、北京懷柔、南昌市、浙江臺(tái)州市及寧波的8起“城市炸彈”——危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏及爆炸事故，累計(jì)死亡30人以上，被迫撤離、疏散及干擾的人口近20萬(wàn)人。從表面上講，這是城市過(guò)度發(fā)展與經(jīng)濟(jì)過(guò)熱導(dǎo)致的城市工業(yè)化災(zāi)害群發(fā)，可是從深層次入手，人們不能不問(wèn)：重慶天原化工廠的氯氣泄漏決非偶然，因?yàn)橹貞c主城的7個(gè)區(qū)有?；飞a(chǎn)企業(yè)69家，它與幾百萬(wàn)市民朝夕相伴，卻不能立即將?；飞a(chǎn)企業(yè)全部搬遷。筆者近來(lái)正負(fù)責(zé)“北京城市總體規(guī)劃”修編的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃研究，感到無(wú)論是重慶、上海、天津、杭州、廣州還是北京都難以避免城市工業(yè)災(zāi)害的襲擊，重要的是從哪些方面去制定醫(yī)治對(duì)策，確保萬(wàn)無(wú)一失。從綜合減災(zāi)上看，它要求人們至少有3點(diǎn)聯(lián)想：其一，我們?cè)撝匦聦徱暢鞘袨?zāi)情。其二，綜合災(zāi)情觀特別強(qiáng)調(diào)在城市的承載體層面上看問(wèn)題，即不能簡(jiǎn)單地在城市災(zāi)害類型上按自然與人為劃分。現(xiàn)代城市致災(zāi)要素從致災(zāi)原因來(lái)說(shuō)有自然災(zāi)害、人為災(zāi)害、生物與病災(zāi)、恐怖與戰(zhàn)爭(zhēng)等，但細(xì)分會(huì)發(fā)現(xiàn)，沒(méi)有哪種災(zāi)害在城市的表現(xiàn)上更具其獨(dú)一無(wú)二的特點(diǎn)，從綜合減災(zāi)出發(fā)，筆者也贊同在城市減災(zāi)上試行按場(chǎng)所分類的方式。所以，就城市工業(yè)化災(zāi)害的綜合減災(zāi)來(lái)說(shuō)，必須制訂企業(yè)與城市社區(qū)及周邊環(huán)境的綜合減災(zāi)規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案，缺一不可。其三，事實(shí)上，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)的搬遷并不能搬走某些管理者對(duì)安全減災(zāi)的漠視，更無(wú)法一下子搬出一個(gè)有效的管理制度。它對(duì)城市綜合減災(zāi)體制管理的啟示是，面對(duì)中國(guó)城市危機(jī)管理的粗放型階段，綜合減災(zāi)觀的意義更在于要進(jìn)一步查清城市災(zāi)害每年損失的家底，從而在新層面為城市可持續(xù)發(fā)展及其安全減災(zāi)指標(biāo)的控制研討新思路。
　　公共安全所及的問(wèn)題包羅萬(wàn)象，但公共安全所關(guān)注的視角已成為傳統(tǒng)安全生產(chǎn)未及的包括安全生活在內(nèi)的新整合。自然界在任何時(shí)候都可能給城市造成危害，但預(yù)防與減輕災(zāi)變是可能的，這就要求綜合考慮問(wèn)題，而不能顧此失彼。在城市化進(jìn)程中，為了少占耕地就要多蓋樓，而多蓋樓就要考慮防震和防災(zāi)逃生。為了保護(hù)城市景觀及生態(tài)，以塑料、金屬代替木材作為建筑材料就必須考慮低毒無(wú)毒及可再生回收的產(chǎn)品等。從綜合減災(zāi)觀出發(fā)探討的公共安全要有全新的思考，傳統(tǒng)意義上的公共安全，多指社會(huì)治安。今天，再這樣認(rèn)知就太落后了。公共安全除包括治安因素外，還含有傳染病、食品安全、生產(chǎn)安全、信息安全、自然巨災(zāi)、城市建筑事故、社區(qū)安全、校園安全、公共場(chǎng)所安全及反恐在內(nèi)的與公眾利益直接相關(guān)的安全?？梢钥闯?，倡導(dǎo)公共安全本身就是在實(shí)踐“以人為本”的城市可持續(xù)發(fā)展觀。
　　從綜合減災(zāi)管理上看，要實(shí)施有效的城市公共安全管理，就要做好以下幾件事：（1）應(yīng)確立“大公共安全”的理念，打破傳統(tǒng)對(duì)公共安全狹隘認(rèn)識(shí)的限制，從綜合減災(zāi)及城市總體上擴(kuò)展公共安全概念的內(nèi)涵與外延；（2）公共安全作為一個(gè)公共產(chǎn)品，需要建立起與之相配套的公共安全社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)，在政府公益安全減災(zāi)的同時(shí)，加大減災(zāi)社會(huì)產(chǎn)業(yè)化的步伐；（3）政府要進(jìn)一步明確在公共安全上的定位。2003年末至2004年初，全國(guó)三起特大傷亡事故中負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的行政領(lǐng)導(dǎo)都先后引咎辭職，它說(shuō)明事故與災(zāi)害的“官員問(wèn)責(zé)制”正在擴(kuò)展，也說(shuō)明行政責(zé)任追究制找到了政府公務(wù)員在公共安全管理上的特殊定位；（4）城市公共安全的態(tài)勢(shì)及其問(wèn)題，要求對(duì)國(guó)家及其各城市的公共安全管理體制進(jìn)行創(chuàng)新型改革，重在解決管理分散、各單一災(zāi)種部門缺少相關(guān)溝通及協(xié)調(diào)機(jī)制的問(wèn)題。

二、城市綜合減災(zāi)規(guī)劃要有新理念

　　1．綜合減災(zāi)規(guī)劃的基礎(chǔ)：需要安全的量化評(píng)估
　　安全城市是一個(gè)多功能、多層次、多目標(biāo)的評(píng)價(jià)對(duì)象，影響其評(píng)價(jià)的相關(guān)因素很多，指標(biāo)體系實(shí)際上是由若干個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的指標(biāo)庫(kù)。它能否準(zhǔn)確、全面反映城市應(yīng)對(duì)危機(jī)的內(nèi)涵，指標(biāo)的選擇至關(guān)重要。具體應(yīng)包括以下各項(xiàng)：城市災(zāi)害損失及發(fā)生次數(shù)，城市危機(jī)的規(guī)模與評(píng)價(jià)，城市治安事件與突發(fā)恐怖事件，城市各級(jí)管理層的應(yīng)急能力及工作素質(zhì)，城市安全減災(zāi)的投資與安全措施，城市減災(zāi)的應(yīng)急監(jiān)控預(yù)測(cè)與抗災(zāi)水平等。
　　2．城市綜合減災(zāi)規(guī)劃的基本問(wèn)題
　　城市綜合防災(zāi)主要有兩層意義：一是對(duì)自然災(zāi)害與人為災(zāi)害，原生災(zāi)害和次生災(zāi)害，要全面規(guī)劃，制定綜合對(duì)策；二是對(duì)災(zāi)害發(fā)生后的各項(xiàng)救災(zāi)、減災(zāi)等措施要統(tǒng)籌安排，體現(xiàn)出綜合性的策略。而城市綜合減災(zāi)規(guī)劃編制要體現(xiàn)如下要點(diǎn)：
　　⑴ 綜合減災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)容是開展城