摘 要：近5年來，特別是北京奧運(yùn)會(huì)與上海世博會(huì)的召開，為中國(guó)民航的發(fā)展帶來了良好的機(jī)遇，中國(guó)民航也借此之機(jī)給了世界一個(gè)巨大的驚喜。但現(xiàn)有的安全水平時(shí)好時(shí)壞仍然令民眾感到不滿，國(guó)際民航組織要求各國(guó)民航引入安全管理體系，以改善當(dāng)前的安全狀況。本文從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步明確sms的建設(shè)的必要性。
       關(guān)鍵詞：sms；安全；空管

保證航空安全是空管工作的頭等大事，這已是人們不爭(zhēng)的共識(shí)，”有了安全不等于有了一切，喪失安全將會(huì)喪失一切”的觀念已深入人心，但對(duì)于什么是空管安全管理工作，如何做好空管安全管理工作，尚有不同的見解，因此，在空管安全管理中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)步調(diào)不一致，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的安全管理制度。由于管理者無法有效地組織協(xié)調(diào)安全管理機(jī)制，以至不能準(zhǔn)確規(guī)范管制員的安全行為，人為造成安全管理工作被動(dòng)。因此，我們必須探討建立空管安全管理理論模式的必要性，才能更好地把握安全管理的本質(zhì)及其運(yùn)行規(guī)律，更好地從總體上明確安全管理發(fā)展的方向。中國(guó)民航安全管理方式、方法的變化過程科分為3個(gè)階段：

       第一階段：1990年以前，約40年得經(jīng)驗(yàn)管理階段，基本是經(jīng)驗(yàn)型加行政命令型管理。

       第二階段：1990-2000年，即逐漸規(guī)范化的管理階段。其中，前5年是行政命令加規(guī)章加經(jīng)驗(yàn)；后5年是規(guī)章加行政命令加經(jīng)驗(yàn)。

       第三階段：2000-2005年，以航空安全管理為龍頭，以各職能部門的行業(yè)管理為基礎(chǔ)，以運(yùn)行合格審定、規(guī)范化基礎(chǔ)管理和安全評(píng)估為契機(jī)，以持續(xù)監(jiān)察為手段，以信息化管理為工具，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施規(guī)范化、科學(xué)化管理。在此階段，取得了一定效果。但是，必須看到，盡管我們?cè)诎踩芾砩嫌兴M(jìn)步，在設(shè)施設(shè)備以及技術(shù)上有所改進(jìn)，人員培訓(xùn)、資金投入以及人為因素研究方面也下了很大力量，有所成效。

       但為什么安全形勢(shì)總是時(shí)好時(shí)壞，難以把握；較為嚴(yán)重的人為責(zé)任不安全事件時(shí)有發(fā)生？究其原因，首先是在組織管理方面出現(xiàn)了問題。為此，必須從組織上和安全管理系統(tǒng)上采取措施，借鑒先進(jìn)的安全管理理念和手段，建立新的安全管理模式加以解決。 

       我國(guó)的空管安全管理是沿襲原蘇聯(lián)模式，80年代后參照美、歐等發(fā)達(dá)國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)，在空管技術(shù)上正逐步向具有國(guó)際權(quán)威的icao和faa技術(shù)模式靠攏（如高度層、過渡高度層改革、電報(bào)格式變換、實(shí)施雷達(dá)管制等），但空管安全管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化工作受各種因素的限制，尚未達(dá)到國(guó)際通行的規(guī)范，也未形成自己完整的體系，我們實(shí)際面對(duì)的是一個(gè)新舊交替、參差不齊和安全風(fēng)險(xiǎn)高的管理局面。另一方面，我們雖然積累了許多空管安全管理的經(jīng)驗(yàn)，也從理論上對(duì)空管安全管理進(jìn)行了許多研究，但是，由于我們沒有把空管安全管理模式作為一個(gè)總課題來進(jìn)行深入研究。沒有從建立空管安全管理模式的高度來系統(tǒng)地總結(jié)我國(guó)空管安全管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，致使我們至今對(duì)空管安全管理的本質(zhì)和運(yùn)行規(guī)律還停留在較為初級(jí)階段，還沒有完全弄清我們應(yīng)采取具有什么特點(diǎn)的安全管理模式來管理空管安全?？傊?，如何實(shí)現(xiàn)中國(guó)空中交通管理工作現(xiàn)代化，怎樣的空管安全管理系統(tǒng)才能滿足民航快速發(fā)展的需要，這是空管部門亟待需解決的重要課題。我們非常需要探討適應(yīng)這種新條件下的空管安全管理模式，以便用現(xiàn)代的空管安全管理模式來代替不規(guī)范的傳統(tǒng)的安全管理模式。我們認(rèn)為，探討建立空管安全管理模式的目的是為了從總體上明確空管安全管理前進(jìn)的方向。因此，在探討這種空管安全管理模式時(shí)，有必要對(duì)以下幾方面的因素和要求認(rèn)真考慮。

       (一)什么是sms

所謂”安全管理”，即是組織為達(dá)到預(yù)期水平的安全指標(biāo)而采取的系統(tǒng)地管理組織運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的行為。icao在文件doc9774中對(duì)機(jī)場(chǎng)的安全管理系統(tǒng)(sms)作了如下定義：機(jī)場(chǎng)管理安全的系統(tǒng)，包括為實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)安全目標(biāo)的組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)分配、工作程序和預(yù)防措施等，以保證在機(jī)場(chǎng)的安全得到控制，并確保其安全使用。此外，在英美等國(guó)家的手冊(cè)中對(duì)sms都有較明確的定義，具體可概括為：sms是一個(gè)組織為了實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)，貫徹安全政策，而將組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、工作程序和規(guī)定等安全要素整合起來的、明確的安全管理模式。

       (二)sms包含的核心理論

sms的核心理論是風(fēng)險(xiǎn)管理，風(fēng)險(xiǎn)管理的三個(gè)步驟一”危險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制與管理”幾乎涉及并影響所有的安全管理行為(安全信息管理、安全評(píng)估、事故調(diào)查、安全監(jiān)控等)，它也是主動(dòng)控制安全的最有效方式。

       （三）空管sms的框架及主要內(nèi)容

       雖然各國(guó)sms的內(nèi)容略有不同，但總體來看，sms可分為兩大部分：強(qiáng)制執(zhí)行部分和建議執(zhí)行部分。其中，強(qiáng)制執(zhí)行部分主要是通過法規(guī)、規(guī)章、強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的方式體現(xiàn)；建議執(zhí)行部分主要是通過《指導(dǎo)手冊(cè)》形式體現(xiàn)。《指導(dǎo)手冊(cè)》不僅是對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行部分的有效補(bǔ)充，也可以成為貫徹落實(shí)執(zhí)行強(qiáng)制法規(guī)要求的指導(dǎo)材料。通常情況下，一個(gè)組織可以通過選擇多種方法來實(shí)現(xiàn)安全管理的需要，但是絕對(duì)不存在某一個(gè)適合于所有組織的簡(jiǎn)單模型，各組織應(yīng)根據(jù)自己的規(guī)模、運(yùn)行方式、安全文化、運(yùn)行環(huán)節(jié)等情況來決定自己的安全管理結(jié)構(gòu)、安全工作思路和方法。

       icao理事會(huì)于2004年12月召開的第173屆會(huì)議上批準(zhǔn)了《icao 2005年至2010年的戰(zhàn)略目標(biāo)》，其中，安全為首要戰(zhàn)略目標(biāo)，并在安全戰(zhàn)略目標(biāo)中提出：”支持各國(guó)在所有與安全相關(guān)的領(lǐng)域?qū)嵤﹕ms”，而編寫并頒布《icao sms手冊(cè)》就是其中一項(xiàng)。

       實(shí)行sms并不意味著將對(duì)整個(gè)行業(yè)增加額外的規(guī)章管理和安全監(jiān)督工作。傳統(tǒng)的飛行安全管理依賴并獨(dú)立于運(yùn)行管理的飛行安全官員負(fù)責(zé)安全監(jiān)管，他們必須向公司總經(jīng)理或者首席運(yùn)行官報(bào)告安全問題。實(shí)際上，安全官員或安全管理部門并沒有權(quán)利為改善安全而采取相應(yīng)的措施。安全官員或安全管理部門工作成功與否，完全取決于他們說服管理者采取相應(yīng)行動(dòng)的能力。

從2005年開始，民航總局開始組織人員進(jìn)行調(diào)研，并成立了專門的項(xiàng)目工作組，重點(diǎn)研究航空公司、維修單位、機(jī)場(chǎng)、空管等方面的sms基本構(gòu)架，以及實(shí)施sms的前期政策、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和程序問題。在借鑒國(guó)際上sms先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真研究東西方文化差異的基礎(chǔ)上，起草制定中國(guó)民航的sms大綱，明確航空機(jī)構(gòu)，包括航空公司、機(jī)場(chǎng)、空管、維修單位等建立sms的規(guī)章要求，逐步出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施指導(dǎo)程序、sms安全評(píng)估指南、民航風(fēng)險(xiǎn)管理等指導(dǎo)材料。2010年后，在有條件的大區(qū)開始試點(diǎn)，逐步將sms的框架構(gòu)筑好，通過各級(jí)各單位的通力合作，細(xì)化到各個(gè)部分，把安全的關(guān)口前移。

站在新的歷史起點(diǎn)，面對(duì)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，我們應(yīng)該不斷適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的根本需要，堅(jiān)定不移的走有中國(guó)特色的空管發(fā)展之路，建立有中國(guó)特色的空管安全管理體系，確保我們空管事業(yè)在安全、穩(wěn)定的基礎(chǔ)上全面協(xié)調(diào)科持續(xù)發(fā)展，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。 

參考文獻(xiàn)：
[1] 周沅.對(duì)空管行業(yè)創(chuàng)新管理及構(gòu)建系統(tǒng)安全管理體系的思考.《航空安全》.2005年1月

[2] 高文瑞.建立現(xiàn)代化的空管安全管理體系.《空中交通管理》.2004年11月