《安全生產(chǎn)法》貫徹實施中的一個重要問題，就是如何理解和履行法律賦予的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。這就需要準(zhǔn)確地對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理進(jìn)行法律定位，實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法制化。

《安全生產(chǎn)法》將加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理作為立法宗旨，又將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理制度確定為基本法律制度，這就標(biāo)志著國家已經(jīng)對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理作出了明確的法律定位。所謂法律定位，是指對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的性質(zhì)、對象、準(zhǔn)則、職能和手段進(jìn)行法律規(guī)范。實現(xiàn)法律定位的途徑是將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理法律化、制度化。

《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定各級人民政府負(fù)責(zé)全面組織領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)安全生產(chǎn)工作，各級負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)具體實施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法律定位，體現(xiàn)在以下五個方面：

一、 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的性質(zhì)

依照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，實施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是法定的行政管理權(quán)。各級人民政府和各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門是國家行政機(jī)關(guān)，代表國家行使安全生產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)。法律定位主要是對各級人民政府在領(lǐng)導(dǎo)安全生產(chǎn)工作和各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在實施監(jiān)督管理活動中的法律地位、職權(quán)加以明確，使其具有明確、直接的法律依據(jù)。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是自上而下對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其從業(yè)人員實施的縱向行政管理，具有法定性和不可抗拒性。因此，所有生產(chǎn)經(jīng)營單位及其從業(yè)人員必須接受和服從監(jiān)督管理。

二、 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的對象

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，安全生產(chǎn)工作顯現(xiàn)出一些新情況和新特點，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的范圍和對象也具有新特點，情況錯綜復(fù)雜，安全問題的復(fù)雜化。在過去很長一個時期，對安全生產(chǎn)的范圍始終明確為各類生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的安全生產(chǎn)。但近幾年隨著經(jīng)濟(jì)活動范圍的擴(kuò)大和社會對安全問題關(guān)注程度的提高，對一些過去不認(rèn)為是安全生產(chǎn)范疇的安全問題也提到安全生產(chǎn)的高度，比如居民生活中使用煤氣、天然氣和電器引發(fā)的爆炸、火災(zāi)和觸電事故，學(xué)校、機(jī)關(guān)、幼兒園、事業(yè)單位中發(fā)生的災(zāi)害事故等，導(dǎo)致安全問題的范圍及其管理復(fù)雜化，進(jìn)而提出了某些社會組織、居民個人的安全是否納入安全生產(chǎn)監(jiān)督管理范圍以及這些社會主體是否作為監(jiān)管對象的問題。

《安全生產(chǎn)法》對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理對象的法律定位，既要體現(xiàn)法律的普遍適用，又要考慮其可行性，需要從實際出發(fā)，突出重點，對納入安全生產(chǎn)監(jiān)督管理對象的社會主體及其行為進(jìn)行界定。法律調(diào)整的范圍不可能面面俱到，不可能將所有社會主體及其行為都作為調(diào)整對象?！栋踩a(chǎn)法》只能對生產(chǎn)經(jīng)營活動安全問題最突出，最集中的社會主體進(jìn)行規(guī)范。所以《安全生產(chǎn)法》將所有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的生產(chǎn)經(jīng)營單位作為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的對象大到企業(yè)，中到個體工商戶，小到個人。至于在非生產(chǎn)經(jīng)營活動中的安全問題，有待通過其他有關(guān)立法加以解決。

三、 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的行為準(zhǔn)則

安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法律定位包括對其監(jiān)管準(zhǔn)則的確定。按照依法治國，建立社會主義法治國家的基本方略，實施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的基本準(zhǔn)則是依法監(jiān)管，依法行政。這是我們所有監(jiān)管活動必須遵循的行為準(zhǔn)則，它既是監(jiān)管活動的出發(fā)點又是落腳點。在任何時候和任何情況下，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作都要符合憲法和法律的規(guī)定，都要做到合法、適當(dāng)。任何違法行政，濫施處罰和玩忽職守的行為，都是違反這個行為準(zhǔn)則的行政違法行為。這種法律定位要求各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的負(fù)責(zé)人和監(jiān)督執(zhí)法人員，必須忠實于法律，嚴(yán)格依法辦事，不折不扣地履行法定職責(zé)。

四、 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的職能

黨史的十六大確定了政府決策，執(zhí)行和監(jiān)督職能相分離的行政體制改革目標(biāo)。十屆人大政府工作報告中提出要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。要解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的政企不分、政事不分的弊端，減少政府不必要的行政審批和行政干預(yù)，就要從更高的層面上來認(rèn)識新形勢下的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能。

第一，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是法制層面上的監(jiān)督管理。它不同于以往的部門管理，是一種以法律手段為主的間接的監(jiān)督管理，不直接干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營單位日常的安全管理活動。安全生產(chǎn)監(jiān)管部門依照法定的職權(quán)、程序進(jìn)行監(jiān)督檢查，查處安全生產(chǎn)違法行為。安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的基本職能是制定生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的行為規(guī)則，為他們設(shè)定行為規(guī)范并監(jiān)督其貫徹實施。對生產(chǎn)經(jīng)營單位日常安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督檢查，是檢查督促生產(chǎn)經(jīng)營單位落實法律規(guī)范的需要，不是取代企業(yè)進(jìn)行具體的安全管理。

第二，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的主要職能是立法、監(jiān)督和執(zhí)法。社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是一種行政執(zhí)法活動，即對市場主體的安全生產(chǎn)實施法律監(jiān)督。依法監(jiān)管不是事事審批爭權(quán)奪利，不是事無巨細(xì)統(tǒng)包統(tǒng)攬，不是層層設(shè)置關(guān)卡圍追堵截，而是在健全安全生產(chǎn)立法的前提下，實施法律監(jiān)督和行政處罰。依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能的關(guān)鍵，是要抓好三個環(huán)節(jié)，把住三關(guān)，當(dāng)好“三員”。三個環(huán)節(jié)是前置審批、事中監(jiān)管、責(zé)任追究。三關(guān)是市場準(zhǔn)入關(guān)、日常保安關(guān)、違法處罰關(guān)。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在三個環(huán)節(jié)中的角色相當(dāng)于“守門員”、“裁判員”、“審判員”。

一是進(jìn)行前置審批，嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān)，當(dāng)好“守門員”。前置審批是指依法通過行政審批（審查、認(rèn)證、許可等）的方式，對保障生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的基本安全生產(chǎn)條件進(jìn)行審查和核準(zhǔn)，確認(rèn)其安全準(zhǔn)入資格的事前監(jiān)管活動。依照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)對生產(chǎn)經(jīng)營單位從事生產(chǎn)經(jīng)營活動之前的人員安全資格條件、安全投入條件、安全機(jī)構(gòu)人員條件、安全技術(shù)裝備條件、建設(shè)項目安全條件等基本安全生產(chǎn)條件進(jìn)行行政審批。這些安全生產(chǎn)基本條件就是生產(chǎn)經(jīng)營單位取得安全資格的“門檻”和進(jìn)入市場的“入場券”。相對日常監(jiān)管而言，前置審批是靜態(tài)的一次性監(jiān)管，即只要符合法定的安全生產(chǎn)條件，便可取得“入場券”。在前置審批環(huán)節(jié)中，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門相當(dāng)于“守門員”的角色，不符合條件的，不發(fā)“入場券”，不準(zhǔn)“上場”。

二是進(jìn)行事中監(jiān)管，嚴(yán)把日常保安關(guān)，當(dāng)好“裁判員”。取得安全生產(chǎn)“入場券”的生產(chǎn)經(jīng)營單位從事生產(chǎn)經(jīng)營活動中的安全生產(chǎn)，是監(jiān)督管理的主要環(huán)節(jié)。也就是說，大量的日常監(jiān)督管理工作必須跟上去，要對生產(chǎn)經(jīng)營活動實施全過程，全方位的監(jiān)督檢查。日常生產(chǎn)經(jīng)營活動能否確保安全，關(guān)鍵是要進(jìn)行動態(tài)的監(jiān)督管理，即對兩類生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行監(jiān)管：一種是根本不具備安全生產(chǎn)條件擅自從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，要依法取締。另一種是原已具備安全生產(chǎn)條件但在生產(chǎn)經(jīng)營活動中又不具備安全生產(chǎn)條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位，要監(jiān)督其整改整頓使其達(dá)到安全生產(chǎn)條件；經(jīng)整頓仍不具備安全生產(chǎn)條件的，依法給予行政處罰?？傊?，事中監(jiān)管的目的就是要使生產(chǎn)經(jīng)營活動始終處于安全狀態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)和消除不安全因素及事故隱患，預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故。在事中監(jiān)管環(huán)節(jié)中的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，相當(dāng)于“裁判員”的角色。如果存在重大險情和事故隱患，“裁判員”就要“吹哨”，亮“黃牌”；如不改正的，亮“紅牌”將生產(chǎn)經(jīng)營單位“罰下場”，讓它“出局”。

三是進(jìn)行責(zé)任追究，嚴(yán)把違法處罰關(guān)，當(dāng)好“審判員”。這是指對有安全生產(chǎn)違法行為和發(fā)生生產(chǎn)安全事故的生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員，要追究其法律責(zé)任，給予法律制裁。這是一種事后監(jiān)管，即違法事實發(fā)生后的責(zé)任追究。法律賦予安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門較大的行政處罰權(quán)，公正、客觀、準(zhǔn)確地進(jìn)行行政執(zhí)法，是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的重要內(nèi)容之一。在責(zé)任追究環(huán)節(jié)中，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門相當(dāng)于“審判員”的角色。對有嚴(yán)重安全生產(chǎn)違法行為和發(fā)生傷亡事故的，“審判員”依法確定責(zé)任，實施行政處罰。

五、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的手段

安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能的行使必須有監(jiān)管手段。監(jiān)管手段就是實施監(jiān)管執(zhí)法的辦法和措施。按照法律定位，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的主要手段就是運用法律手段，以及必要的行政手段，以此建立正常的安全生產(chǎn)秩序。法律手段具有強制性、規(guī)范性和懲罰性。法律設(shè)定的生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的義務(wù)和責(zé)任，具有不可抗拒性。任何單位和個人都必須遵守法定的行為規(guī)范，享有權(quán)利、履行義務(wù)，承擔(dān)責(zé)任。對于違法者，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門有權(quán)依法對其造成人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會危害的違法行為予以行政處罰。

安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法律定位不會自然產(chǎn)生，它是通過其法制化加以固定和體現(xiàn)的。黨和國家提出了依法治國，建立社會主義法治國家的基本方略。實現(xiàn)法治的基礎(chǔ)和前提是要有健全的法制。法治是指依法治理，它著重解決如何運用法律手段治理國家即執(zhí)法和司法的問題。法制是指確定治國安邦的法律規(guī)范及其有關(guān)制度，它著重解決治理國家的法律依據(jù)和執(zhí)法手段即立法的問題。沒有法制即無法治。因此，明確法律定位的根本途徑，就是盡快實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法律化、制度化?！栋踩a(chǎn)法》為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法律定位及其法制化提供了基本依據(jù)，今后還有大量工作有待完成。實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法制化，需要從加快《安全生產(chǎn)法》的配套立法，完善各項安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和行政處罰制度，細(xì)化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的具體職責(zé)，規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法的程序，健全安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的工作制度和機(jī)制等方面進(jìn)行探索，逐步深化并全面落實，推進(jìn)安全生產(chǎn)法制建設(shè)，為安全生產(chǎn)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)提供法制保障。

石少華