為適應我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，1993年國家重新確立了安全生產(chǎn)管理體制，由原計劃經(jīng)濟體制下的“國家監(jiān)察，行政負責，群眾監(jiān)督”變成現(xiàn)行的“企業(yè)負責，行業(yè)管理，國家監(jiān)察，群眾監(jiān)督，勞動者遵章守紀”。應當說，新的體制是符合市場經(jīng)濟體制下安全管理工作要求的，也充分體現(xiàn)了“企業(yè)在自主經(jīng)營的同時，自主管好安全”的原則。但從全國的安全形勢看，安全管理的效果并不理想，盡管黨中央和國務(wù)院都十分重視安全工作，也采取了一系列強有力的措施，成立了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、廣泛開展了安全生產(chǎn)專項治理活動，但全國的安全生產(chǎn)形勢依然十分嚴峻，甚至有知名人士稱我國已進入了第五次事故高峰期。且不說這種說法是否確切，但嚴峻的安全形勢是客觀存在的。究其原因，并不在于安全生產(chǎn)管理體制存在很大問題，當然體制本身也需要進一步完善，但關(guān)鍵在于具體管理工作的落實。企業(yè)是否自主負責了，行業(yè)的管理是否到位了，國家監(jiān)察的力度是否有力了，群眾的監(jiān)督意識是否增強了，勞動者的安全素質(zhì)是否提高了，這都是決定安全形勢的關(guān)鍵因素。筆者通過調(diào)查了解和工作感受，僅就當前安全管理和安全監(jiān)督方面存在的問題談點粗淺看法，以求拋磚引玉。

一、存在的問題

1、安全管理的主體不夠明確，安全管理存在弱化現(xiàn)象。長期以來，人們一直認為安全管理的主體是現(xiàn)有的安全部門，其實不然。有這種認識的人，一方面沒有充分認識到安全管理的特點，另一方面就是沒有真正領(lǐng)會“安全生產(chǎn)，人人有責”的內(nèi)涵。安全工作是一項系統(tǒng)工程，只要有生產(chǎn)、經(jīng)營和活動存在，就永遠存在安全問題，而且影響安全的因素又是多方面的、復雜的、隨機的和難預見的。各類安全因素涉及到方方面面，涉及到每個人和每個部門。因此，安全工作不是哪一個領(lǐng)導和哪一個部門的事，需要齊抓共管，每個人和每個部門都有安全管理的職責。

從管理的主、客體上分，各級職能部門都是安全管理的主體，對安全工作負直接的管理責任，而安全管理的客體是企業(yè)和經(jīng)營單位的人員和財產(chǎn)，員工和財產(chǎn)的安全是安全管理的資源，而安全監(jiān)督只能是外部因素。從我國現(xiàn)有的管理體制看，安全管理的主體較多，大致可分兩個層次，一是政府、行業(yè)管理層，二是企業(yè)管理層。政府的經(jīng)濟主管部門、行業(yè)管理部門、執(zhí)法部門以及企業(yè)的技術(shù)、物資、財務(wù)、人事等部門都是安全管理的主體，都有各自的安全職責。從這一意義上講，現(xiàn)有的安全監(jiān)督管理部門不應該承擔具體的安全管理職責，即便是有，也只能是宏觀綜合性的管理職責，這在國家原勞動保護行政管理中已有界定，否則，職能部門的安全責任意識會逐漸淡化，會產(chǎn)生依賴心里，總認為安全的事就是安監(jiān)部門的事，最終弱化了整體安全管理力度。也正因為存在這種片面意識，所以領(lǐng)導把安全工作的重擔放在了安監(jiān)部門，有點甚至無論發(fā)生什么性質(zhì)的事故，安監(jiān)人員都要受到處理。但安全監(jiān)督畢竟只能發(fā)揮外因作用，真正起決定作用的是內(nèi)因，是安全管理，單純強化監(jiān)督，而不規(guī)范和加強管理，是解決不了安全生產(chǎn)實質(zhì)性問題的。

2、安全管理成效不佳，行業(yè)管理跟不上。突出表現(xiàn)在立法滯后，法規(guī)不健全，安全生產(chǎn)的標準、規(guī)范落后，甚至不健全。這說明政府和行業(yè)管理有待于進一步加強，即上層的安全管理主體沒有管理到位，導致中層的企業(yè)管理者無章可循，管理沒有依據(jù)，管理沒有思路和模式，最終導致被管理的客體不具備安全條件或安全素質(zhì)不高。另外，政府和行業(yè)管理層在管理上要抓住重點，要把主要精力放在制定法律、法規(guī)、標準和推廣先進管理技術(shù)、先進管理模式上，不應局限于管一些具體事務(wù)，如開展活動、組織安全教育、搞一些突擊性檢查等，更不能帶有某些商業(yè)行為。具體說，政府和行業(yè)的職責就是提供安全生產(chǎn)標準和規(guī)范，讓生產(chǎn)經(jīng)營單位去貫徹執(zhí)行。至于生產(chǎn)經(jīng)營單位采用什么方式去執(zhí)行，去貫徹，則是生產(chǎn)經(jīng)營單位自己的事，政府不要介入的太多。這同時要求政府和行業(yè)管理部門要加強這方面的監(jiān)督和約束，對生產(chǎn)經(jīng)營單位不落實國家和行業(yè)標準和規(guī)范，就要嚴格法律、法規(guī)程序，該處罰的處罰，該處理的處理，做到管理層和執(zhí)行層各司其職，各負其責。

3、安全監(jiān)督力度不夠，管理與監(jiān)督?jīng)]有實現(xiàn)有效的分離。盡管國家和企業(yè)對安全監(jiān)督工作給予了高度重視，安全監(jiān)督體系也比較健全。但由于管理職責不理順，大部分安監(jiān)部門既有管理職責，又有監(jiān)督職責，這樣，不僅管理跟不上，也極大地消弱了安全監(jiān)督的力度。另外由于上層管理者管理不到位，缺少必要的法律、法規(guī)和標準，致使監(jiān)督部門缺少監(jiān)督依據(jù)，不能依法監(jiān)督。最重要的是安全管理與安全監(jiān)督?jīng)]有實現(xiàn)有效的分離。因為安全管理和安全監(jiān)督是安全工作的兩個不同的方面，工作性質(zhì)不同，管理要接受監(jiān)督，監(jiān)督促進管理，即安全監(jiān)督部門不僅監(jiān)督安全客體，同樣監(jiān)督管理主體。因此，管理和監(jiān)督不能融為一體的。而實際工作中并非如此，分管生產(chǎn)的部門設(shè)安監(jiān)部門，分管生產(chǎn)的領(lǐng)導分管安監(jiān)部門，這種管理體制在政府存在，在企業(yè)也存在。就國家各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局而言，大部分掛靠在經(jīng)貿(mào)委，很少有獨立的，這自然存在“管生產(chǎn)的管監(jiān)督”問題。

筆者近日看過有關(guān)第三方監(jiān)督的一篇報道。指出，原國家勞動部一直是國家職業(yè)安全監(jiān)察的執(zhí)法主體。1998年政府管理體制改革之后，新成立的國家勞動和社會保障部不再履行這一管理職能。原勞動部承擔的煤礦安全監(jiān)察職能，交由國家經(jīng)貿(mào)委下新成立的國家安全生產(chǎn)管理監(jiān)督局負責。一位從事煤礦安全工作的資深人士評論說，“管生產(chǎn)的管安全”，把已經(jīng)與國際接軌的由勞動部門作為第三方進行監(jiān)督的安全生產(chǎn)體制，改得反而缺乏第三方監(jiān)督了。而世界各國的職業(yè)安全監(jiān)督工作通常由勞工部負責。美國、法國、俄羅斯、烏克蘭等國也是由勞工部負責。而且，幾乎所有的中歐國家、拉美國家、中美國家和所有講法語、英語的非洲國家也都是由勞工部負責。這種政府職能結(jié)構(gòu)更有利于實現(xiàn)“第三方監(jiān)督”。有關(guān)專家指出，中國政府的職業(yè)安全監(jiān)督結(jié)構(gòu)應該與國際接軌，這不僅是政府職能專業(yè)分工的需要，也有利于國際交流與合作。一個明顯的例子是，國際勞動組織的會議，往往由政府主管部門、雇主、雇員三方代表參加。中國是國家經(jīng)貿(mào)委組團參加，國家經(jīng)貿(mào)委既代表政府，又代表雇主。有關(guān)專家指出，“國家安全監(jiān)督部門實際上自己監(jiān)督自己”。特別是一些地方機構(gòu)為保護當?shù)卣愂諄碓?，即便有安全監(jiān)督機構(gòu)，但由于隸屬當?shù)卣芾?，很難真正起到第三方監(jiān)督的作用?？梢?，直接關(guān)系安全生產(chǎn)的第三方監(jiān)管還面臨相當大的挑戰(zhàn)。

二、措施與建議

為了盡快扭轉(zhuǎn)安全形勢的被動局面，切實搞好安全工作，保障國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，我們必須在不斷完善安全監(jiān)督管理體制的同時，加快安全配套法規(guī)和安全標準的建設(shè)工作，規(guī)范行業(yè)管理，加大安全監(jiān)督力度，實施全員安全素質(zhì)教育工程，提高安全管理水平。

1、以貫徹《安全生產(chǎn)法》為契機，盡快完善配套法規(guī)體系。當前要重點完善與生產(chǎn)經(jīng)營活動關(guān)系密切的行業(yè)安全標準和安全技術(shù)規(guī)范，使生產(chǎn)經(jīng)營單位從根本上達到安全要求，提高本質(zhì)安全性。第二要及時出臺安全管理責任行政處罰法規(guī)，明確責任主體。管理者管理不到位要追究管理者的責任，操作者不按規(guī)定執(zhí)行要追究操作者的責任，監(jiān)督者不履行監(jiān)督職責，要追究監(jiān)督者責任，努力改變現(xiàn)有的責任分不清，出事后都有連帶責任的不合理局面。

2、各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門要單獨開展工作，不能掛靠在經(jīng)濟管理部門，可實行垂直領(lǐng)導，并進一步明確監(jiān)督職能，加大安全監(jiān)督力度，切實把工作重點轉(zhuǎn)移到依法監(jiān)督上來。同時，要改變現(xiàn)有的安全監(jiān)督領(lǐng)導體制，改原有的管生產(chǎn)的領(lǐng)導負責為一把手負責，或單獨配置安全總監(jiān)職位，領(lǐng)導安全監(jiān)督部門工作。政府和企業(yè)都可以改成這樣的監(jiān)督領(lǐng)導體制。安全監(jiān)督部門在履行監(jiān)督職責的同時，可以兼有少量的綜合管理職能，如組織一些全國性的安全活動等，但不要太頻繁。安全檢查同樣如此，不要出事后就搞突擊性檢查，意義不大，特別是專業(yè)性強的安全檢查，不能單純看成一項督促性工作，要作為安全管理的一項主要內(nèi)容分解落實到具體職能部門，以提高檢查質(zhì)量，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題。

3、實施全員安全教育工程，加強全社會人員的安全意識和安全素質(zhì)培訓。要在加強基礎(chǔ)性安全教育的基礎(chǔ)上，加強社會全員安全意識和安全技能教育；要充分發(fā)揮新聞媒體、商業(yè)媒體的宣傳作用，借助對產(chǎn)品的廣告和宣傳，宣傳安全知識和法律、法規(guī)，提高全員安全意識；要規(guī)范企業(yè)內(nèi)部的安全技術(shù)培訓和安全意識教育，提高教育質(zhì)量，切實保證作業(yè)人員應知應會，提高防范事故的能力。

4、在當前企業(yè)綜合管理水平普遍不高而且沒有達到依法加強安全管理的情況下，政府和行業(yè)管理部門要加強對企業(yè)安全管理的指導。要通過一些中介組織，積極推行先進管理經(jīng)驗和管理辦法，指導企業(yè)提高綜合管理水平，決不能就安全管安全；要把安全工作納入到企業(yè)整體管理工作中，通過規(guī)范管理，提高人員素質(zhì)，改善工作環(huán)境，優(yōu)化生產(chǎn)組織，提高科技含量等手段，奠定扎實的安全基礎(chǔ)。

5、要高度重視無行業(yè)主管部門的生產(chǎn)經(jīng)營單位和個體組織的安全工作，政府要委托兼管部門，防止出現(xiàn)管理上的空擋。

6、嚴格生產(chǎn)、經(jīng)營安全資質(zhì)審查制度，對不具備安全生產(chǎn)經(jīng)營條件的單位和個體組織，堅決落實安全“一票否決權(quán)”，取消經(jīng)營資格。同時對生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人也要嚴格安全教育培訓制度，資格認證制度，提高一把手的安全意識和安全素質(zhì)。

7、發(fā)展安全管理中介組織機構(gòu)，充分發(fā)揮中介組織安全技術(shù)服務(wù)、安全咨詢等方面作用。將一些隸屬于行政管理的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，如技術(shù)監(jiān)督部門下設(shè)的安全檢測檢驗機構(gòu)、氣象部門下設(shè)的避雷檢測機構(gòu)及其它安全培訓、安全咨詢等機構(gòu)移交到社會中介組織。這樣的組織可以是多家，有利于競爭，有利于提高自身的技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量，同時也能真正接受政府和社會的監(jiān)督，改變現(xiàn)有的行政指令性做法。