黨的十九屆四中全會全面強調和論述了制度建設和國家治理體系的基本關系，提出“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。過去70年，我國經(jīng)濟社會長期保持快速穩(wěn)定發(fā)展，得益于黨和人民始終堅持中國實踐，探索和建設中國特色社會主義制度體系。堅持制度在國家治理體系和治理能力中的基礎性地位，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的堅實基礎。

新中國成立70年來，黨領導人民在長期的社會主義實踐探索中，在各方面形成了科學的制度體系。我國自然災害頻發(fā)，積累了豐富的災害管理經(jīng)驗，形成了較為完善的應急管理制度，這一制度也成為中國特色社會主義制度的重要組成部分。

加強黨的領導

何為中國特色應急管理制度的本質？唯有堅持黨的集中統(tǒng)一領導，發(fā)揮制度優(yōu)勢。

首先，堅持和加強黨的領導要堅持“為人民服務”的建黨初心。應急管理工作在各個階段、各個方面的改革和創(chuàng)新，始終不能脫離共產(chǎn)黨人“為人民服務”的初心、使命，以指導解決應急管理工作“為誰服務、怎么服務、靠誰服務”的重大基本制度問題。

其次，健全黨中央對應急管理重大工作的集中統(tǒng)一領導體制。強化黨中央在應急管理事務中的決策議事綜合協(xié)調作用，發(fā)揮“集中力量辦大事”在應急管理領域的制度優(yōu)勢。

再其次，加強黨對應急管理工作的全面領導。各級應急管理部門要以黨的領導為綱，保證應急管理職能得到全面履行，推動各方面協(xié)調行動、增強合力。

最后，堅持應急管理決策中的民主集中制原則。應急管理決策無小事，在關系到人民生命財產(chǎn)安全和社會長治久安的重大決策中，必須發(fā)揮集體智慧的科學優(yōu)勢和快速決策的機制的作用。

同時，以黨的制度建設不斷推進應急管理制度化。黨的十六大把“三個代表”重要思想寫入黨章，同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道確立為黨必須長期堅持的指導思想。黨的十六大以來，應急管理制度化得以快速推進。黨的十八大在黨章中對科學發(fā)展觀的地位作出定位和闡述，把科學發(fā)展觀同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想一道確立為黨的指導思想。這使得應急管理制度化有了更加堅實的理論基礎、思想基礎和組織基礎。黨的十九大把習近平新時代中國特色社會主義思想寫入黨章，將之同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀一道確立為黨的行動指南，同時將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”寫入黨章，對“堅持總體國家安全觀”作出了全面部署。黨的十九屆四中全會再次強調了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題。這是對應急管理制度化的最新、最重要的確認。若缺少對制度的研究，便難以理解包括應急管理在內的偉大歷史變革在制度層面的重大意義。

不斷改革創(chuàng)新發(fā)展

何為中國特色應急管理制度的生命？唯有扎根中國實踐，不斷創(chuàng)新。

風險治理、應急管理、危機治理已成為全球治理話語體系的核心議題之一，成為我國國家治理能力現(xiàn)代化面臨的最重大、最現(xiàn)實和最迫切的挑戰(zhàn)之一。國家安全、公共安全是最重要、最基本的政府公共服務，其應對需要強制性的手段和措施，這是政府以外的其他主體所無法提供的。因此，國家安全的實現(xiàn)主體只能是政府，且政府只能依靠包括風險控制和危機治理在內的應急管理制度體系創(chuàng)新，來不斷回應治理能力所面臨的新挑戰(zhàn)。而這種制度創(chuàng)新在不同的歷史時期、不同的政府形態(tài)、不同的管理方法條件下，所呈現(xiàn)的制度形態(tài)和創(chuàng)新形態(tài)是不一樣的。

新中國成立初期，水、旱、澇、地震等傳統(tǒng)自然災害是災害管理的主要對象，相對簡單。黨和政府逐步建立了農(nóng)業(yè)部、氣象局、地震局、水利部、海洋局、林業(yè)部、地礦部等部門內的減災機構。在行政管理體制高度集中和災害技術較為落后等因素影響下，救助職能是這一時期災害管理的核心內容，高度體現(xiàn)了“黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”的精神。中央根據(jù)地方政府反映的災情，統(tǒng)一制定災害管理政策，成為唯一責任主體，形成了“全國找中央”的高度集中的災害管理體制。

過去70年，應急管理制度創(chuàng)新的總體特點是在部門分類管理體制的基礎上，不斷實現(xiàn)跨災種、跨部門、跨層級、跨階段和跨區(qū)域的綜合性制度創(chuàng)新。其中，有三次是比較集中的綜合性制度創(chuàng)新：第一次是20世紀80年代末，災害管理框架下的防災抗災減災過程的綜合趨勢；第二次是2003年后，應急管理框架下的全災種全過程的綜合趨勢；第三次是2012年以來，公共安全綜合治理框架下的風險災害安全的綜合趨勢。

特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出總體國家安全觀，將公共安全納入國家安全總體部署，協(xié)同考慮，使黨領導應急管理工作得到進一步加強。這一階段，主動防范化解重大風險成為指導應急管理工作的新理念、新思想和新方法。應急管理方式創(chuàng)新的重要契機是積極運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段，為完善風險防控機制，建立健全風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協(xié)同機制、風險防控責任機制提供強有力的支撐。

黨的十九大以來，以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，重構應急管理體系，實現(xiàn)應急管理職能常態(tài)化，成為黨領導應急管理工作的重大制度創(chuàng)新，成為公共安全服務方式創(chuàng)新、應急管理職能和機構科學優(yōu)化的堅實制度基礎。各級應急管理部門的組建既是創(chuàng)新行政方式的核心、提高行政效能的體現(xiàn)，也是政府提供人民滿意的公共安全服務的重要抓手。應急管理部門承擔的應急管理職能的常態(tài)化，能夠有效建立部門協(xié)調配合機制，防止政出多門、政策效應相互抵消的缺陷。

建立綜合治理體系

何為中國特色應急管理制度的未來？唯有治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會治理。

改革開放以來，我國正在經(jīng)歷有史以來最大規(guī)模的制度創(chuàng)新和變遷。作為應急管理對象的突發(fā)公共事件，是內嵌于一定經(jīng)濟、政治、社會框架中的復雜產(chǎn)物。理解與分析具有強烈社會建構意義的應急管理制度，需要納入社會治理的綜合背景下考量。

首先，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度是人民安居樂業(yè)和社會安定有序的基礎，推進應急管理制度創(chuàng)新和應急管理能力現(xiàn)代化，可為居民提供高質量的公共安全服務。其次，完善黨委領導、政府負責，以總體國家安全觀為統(tǒng)領的公共安全治理體系。再其次，繼續(xù)調動社會和市場資源參與應急管理工作，形成政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的應急管理社會治理體系；繼續(xù)推進“關口前移”的風險治理機制創(chuàng)新；繼續(xù)推進社會安全領域、事故安全領域、公共衛(wèi)生領域、自然災難領域的體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)單災種管理、內部優(yōu)化協(xié)同的基礎上應對復合災害的優(yōu)化協(xié)同機制創(chuàng)新；繼續(xù)堅持“重心下移，屬地管理”的原則，理順中央和地方在應急管理中的權責關系。最后，形成以風險、應急與安全一體化、上下聯(lián)動、內外協(xié)同的綜合治理體系。

總之，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，應急管理體系和能力現(xiàn)代化是不可缺失的基礎環(huán)節(jié)。發(fā)揮堅持黨的領導的制度優(yōu)勢，堅持歷史與現(xiàn)實的應急管理制度創(chuàng)新思路，建立以風險、應急與安全一體化、上下聯(lián)動、內外協(xié)同的綜合治理體系，是應急管理制度的基本特點和目標，也是應急管理體系和能力現(xiàn)代化的題中之義。

（作者系中國人民大學公共管理學院助理教授）

應急管理工作在各個階段、各個方面的改革和創(chuàng)新，始終不能脫離共產(chǎn)黨人“為人民服務”的初心、使命，以指導解決應急管理工作“為誰服務、怎么服務、靠誰服務”的重大基本制度問題。

風險治理、應急管理、危機治理已成為全球治理話語體系的核心議題之一，成為我國國家治理能力現(xiàn)代化面臨的最重大、最現(xiàn)實和最迫切的挑戰(zhàn)之一。

應急管理部門承擔的應急管理職能的常態(tài)化，能夠有效建立部門協(xié)調配合機制，防止政出多門、政策效應相互抵消的缺陷。