近年來，安全生產(chǎn)風(fēng)險或隱患防控作為一種普遍現(xiàn)象，對其進(jìn)行有效治理的相關(guān)研究，一直是公共管理部門的實踐和研究熱點之一，同時也是安全監(jiān)管部門探索新型監(jiān)管模式、方法的大膽嘗試。隨著我國安全監(jiān)管監(jiān)察領(lǐng)域?qū)L(fēng)險管理理念的引入，有關(guān)安全生風(fēng)險分析與治理的理論探索與實務(wù)研究逐漸豐富。縱觀北京、上海、廣州等城市的“十三五”規(guī)劃，都明確將打造安全城市作為城市發(fā)展的重要目標(biāo)，并進(jìn)一步強(qiáng)化城市公共安全防御體系，提升風(fēng)險監(jiān)測和應(yīng)急處置能力，實現(xiàn)這一目標(biāo)，離不開安全生產(chǎn)風(fēng)險的治理。

當(dāng)前，我國為持續(xù)推進(jìn)全國安全生產(chǎn)形勢向更好的方向發(fā)展，各級政府及其相關(guān)部門勢必要貫穿深入貫徹落實《中共中央　國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》這條主線，抓住堅決防范遏制重特大事故發(fā)生這個關(guān)鍵，抓重點、求實效，有效消除安全風(fēng)險隱患，最大限度預(yù)防事故、減少事故損失。國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會于２０１７年２月２０日印發(fā)《關(guān)于印發(fā)２０１７年安全生產(chǎn)工作要點的通知》（安委〔２０１７〕１號），明確要求將“以防范遏制重特大事故為重點，牢固樹立安全紅線意識，堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)責(zé)任體系、法治體系、風(fēng)險防控體系、教育培訓(xùn)體系和應(yīng)急救援體系”列入２０１７年安全生產(chǎn)工作的總體思路，同時強(qiáng)調(diào)要貫徹落實《標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南》，制定完善安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，指導(dǎo)、推動地方和企業(yè)加強(qiáng)安全風(fēng)險評估、管控，健全隱患排查治理制度，不斷完善預(yù)防工作機(jī)制。這充分說明了做好安全生產(chǎn)工作的一項重要內(nèi)容是要做好安全生產(chǎn)風(fēng)險評估、管控以及隱患排查治理。但是，必須保持清醒地認(rèn)識到要安全生產(chǎn)形勢的持續(xù)穩(wěn)定并達(dá)到長治久安，安全生產(chǎn)風(fēng)險治理工作仍面臨諸多問題，而這決定著這項工作無疑具有長期性、系統(tǒng)性、艱巨性。

一、存在的問題及成因

（一）基層安全生產(chǎn)風(fēng)險治理存在“短板”

我國基層安全生產(chǎn)風(fēng)險治理存在諸多“短板”，有很多隱患和風(fēng)險，由于缺少專業(yè)人財物的投入，加之，由于我國近年來積極推進(jìn)行政審批及事權(quán)改革，部分職權(quán)下放到基層，并且基層部分部門之間存在職能職責(zé)劃分不清、權(quán)責(zé)不對等各種因素，導(dǎo)致一些安全生產(chǎn)風(fēng)險治理問題存在“無人管”的“真空地帶”。一些基層監(jiān)管部門基于人財物等現(xiàn)實條件的限制，特別是缺乏安全生產(chǎn)風(fēng)險管理的專業(yè)性人才、現(xiàn)代科技設(shè)備的配備，加之經(jīng)費投入受各種因素的限制，導(dǎo)致基層安全生產(chǎn)風(fēng)險治理中的“短板”問題極為嚴(yán)重，提高基層安全生產(chǎn)風(fēng)險治理的能力迫在眉睫。

（二）部分生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任缺失

一些地方一些企業(yè)對貫徹落實“五落實五到位”的規(guī)定流于形式，文件制度掛在墻上、主體責(zé)任落實停在紙上或會上。安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人是企業(yè)，對企業(yè)而言就是要抓好主體責(zé)任的“五落實五到位”。但在筆者調(diào)研走訪中發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)特別是一些小微企業(yè)對主體責(zé)任的落實毫不在乎，有的甚至麻木不仁，違法經(jīng)營、違規(guī)作業(yè)比比皆是。近年來，如２０１５年天津港“８·１２”瑞海公司危險品倉庫爆炸事故、２０１６年電力建設(shè)行業(yè)發(fā)生被稱為建國以來電力建設(shè)行業(yè)發(fā)生的最為嚴(yán)重的事故—江西豐城發(fā)電廠“１１·２４”特別重大坍塌事故等重特大事故的發(fā)生，足以說明的確存在生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任嚴(yán)重缺失的現(xiàn)象。

（三）從業(yè)人員的風(fēng)險意識較差和風(fēng)險辨識能力不足

根據(jù)事故資料及實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和從業(yè)人員風(fēng)險意識較差，尤其一些一線從業(yè)人員對生產(chǎn)中的隱患和風(fēng)險見怪不怪，缺乏基本的安全常識，對潛在的風(fēng)險普遍存在僥幸心理。同時，他們對企業(yè)生產(chǎn)中的風(fēng)險認(rèn)識也不足，辨識風(fēng)險能力較差或根本不知道什么是危險源，更何談有效開展安全生產(chǎn)風(fēng)險辨識。如?；飞a(chǎn)、運輸企業(yè)、粉塵涉爆企業(yè)及周邊的人員對身邊危險源司空見慣；還有的對亂拉電線、超高堆物、高空作業(yè)及“三合一”等現(xiàn)象不以為然。

（四）基層安全生產(chǎn)監(jiān)管人員隊伍缺乏、能力不足

據(jù)筆者從事的執(zhí)法實踐及調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層監(jiān)管最大的問題是人少事多，比如一些縣區(qū)執(zhí)法監(jiān)察大隊僅有一位執(zhí)法人員，基本難以保證正常開展行政執(zhí)法工作。部分基層監(jiān)管隊伍人員流動性大，認(rèn)為安全監(jiān)管工作任務(wù)重、壓力大、問責(zé)嚴(yán)，導(dǎo)致人心渙散，大部分基層執(zhí)法人員由于缺少相關(guān)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，加之平時執(zhí)法監(jiān)管實際業(yè)務(wù)辦得少，存在不熟悉法律法規(guī)，不懂監(jiān)管，也有些執(zhí)法監(jiān)管人員囿于人情關(guān)系的考慮，也存在怕得罪人心理，從而不敢監(jiān)管。由于安全生產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)管部門從業(yè)者素養(yǎng)不高，實踐經(jīng)驗缺乏，流動性較強(qiáng)，在實際監(jiān)管中缺乏主動發(fā)現(xiàn)問題和指導(dǎo)改進(jìn)問題的能力。有些基層干部均身兼數(shù)職，除了安全監(jiān)管、巡防治安，還要兼顧社區(qū)應(yīng)急管理，工作范圍過寬、工作頭緒過多、人手短缺等問題突出，很多基層干部疲于應(yīng)付，無法勝任基層安全監(jiān)管的專業(yè)性工作。

（五）缺乏有效的信息共享和溝通機(jī)制

企業(yè)監(jiān)管部門之間存在“信息壁壘”及監(jiān)管信息“不對稱”現(xiàn)象。由于當(dāng)前互聯(lián)互通工作沒有完全到位，不同監(jiān)管主體橫向上缺乏信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，造成基層生產(chǎn)安全監(jiān)管工作容易出現(xiàn)“盲點”和“三不管地帶”。如異地經(jīng)營的監(jiān)管問題，個別?；飞a(chǎn)企業(yè)在甲區(qū)注冊和登記，卻在乙區(qū)生產(chǎn)，造成企業(yè)所在地監(jiān)管部門對企業(yè)監(jiān)管信息存在盲區(qū)，屬地監(jiān)管的責(zé)任無法落實，影響所在地對企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管的有效性。

（六）基層安全生產(chǎn)監(jiān)管中社會力量參與度不高

雖然我國推行安全生產(chǎn)工作“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”，基層安全生產(chǎn)監(jiān)管工作任務(wù)日益繁重，無形中疲于應(yīng)付。目前，基層公眾、社會組織等參與安全生產(chǎn)監(jiān)管的制度和路徑不完善，導(dǎo)致政府唱“獨角戲”的被動局面，監(jiān)管中的所有壓力都集中到政府身上，經(jīng)常出現(xiàn)政府層層加壓、一級一級向下傳導(dǎo)壓力的現(xiàn)象，越到基層壓力越大。由于資源、隊伍等條件限制及基層企業(yè)的數(shù)量巨大，造成基層對企業(yè)監(jiān)管力不從心，而社會力量參與監(jiān)管又缺乏有效路徑。

二、對策建議

圍繞防范和遏制重特大事故的目標(biāo)，對專項行動排查出的風(fēng)險點、危險源進(jìn)行更加深入的評估、分級，特別要將推進(jìn)安全生產(chǎn)風(fēng)險分級管控工作（以下簡稱風(fēng)險管控）作為今后一段時期安全生產(chǎn)重要基礎(chǔ)性工作來抓，進(jìn)一步創(chuàng)新工作思路，建立完善常態(tài)化工作機(jī)制，推進(jìn)事故預(yù)防工作科學(xué)化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、規(guī)范化，實現(xiàn)把風(fēng)險控制在隱患形成之前、把隱患消滅在事故前面。

（一）要嚴(yán)格落實安全生產(chǎn)風(fēng)險治理責(zé)任

解決基層安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)行中“最后一公里”的困境。強(qiáng)化新《安全生產(chǎn)法》和兩高相關(guān)司法解釋的宣傳，從制度、法制上依法明確并督促企業(yè)自覺落實安全生產(chǎn)的主體責(zé)任。嚴(yán)格落實政府部門監(jiān)管責(zé)任和區(qū)縣、街鎮(zhèn)屬地責(zé)任，全面落實“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”和“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，把安全責(zé)任落實到各個環(huán)節(jié)、崗位和個人。同時可以引入社會監(jiān)督機(jī)制，鼓勵社會公眾、專業(yè)人員、社會組織及新聞媒體等主體監(jiān)督政府的監(jiān)管行為，保障基層安全生產(chǎn)監(jiān)管工作落到實處。

（二）要切實加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)

一是進(jìn)一步明確各有關(guān)單位安全生產(chǎn)風(fēng)險治理工作職責(zé)，并落實到年度安全生產(chǎn)責(zé)任書和部門安全生產(chǎn)工作職責(zé)規(guī)定中，全力協(xié)調(diào)督促各有關(guān)單位健全完善風(fēng)險管控工作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，對基層組織開展工作形成有力指導(dǎo)。二是及時收集匯總開展各地、各部門專項行動情況信息并適時通報，把專項行動進(jìn)展情況和工作成效作為安全生產(chǎn)責(zé)任制考核的重要內(nèi)容，督促各地按照標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求，切實查清本地區(qū)城市風(fēng)險點、危險源的分布情況，全力推進(jìn)專項行動向風(fēng)險管控方向深入開展。

（三）探索建立安全生產(chǎn)風(fēng)險治理長效機(jī)制

重點研究完善風(fēng)險治理相關(guān)制度辦法，健全完善雙重預(yù)防機(jī)制的政府監(jiān)管體系，強(qiáng)化政策引導(dǎo)和技術(shù)支撐，著力督促企業(yè)落實構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制主體責(zé)任，支持、推動建設(shè)一批重大安全風(fēng)險防控工程示范工程；推動安全生產(chǎn)責(zé)任保險費率與企業(yè)安全風(fēng)險管控狀況掛鉤，并積極發(fā)揮保險機(jī)構(gòu)在企業(yè)構(gòu)建風(fēng)險管控體系中的作用，形成政府領(lǐng)導(dǎo)有力、部門監(jiān)管有效、企業(yè)責(zé)任落實、社會參與有序的工作格局，提升安全生產(chǎn)整體預(yù)控能力，夯實遏制重特大事故的堅強(qiáng)基礎(chǔ)。

（四）強(qiáng)化“源頭管控、嚴(yán)格執(zhí)法、社會動員、齊抓共管”的風(fēng)險治理理念

創(chuàng)建企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，基于基層安全生產(chǎn)風(fēng)險管理中存在的“短板”，堅持《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》安全生產(chǎn)工作“預(yù)防為主”的基本原則及理念，應(yīng)進(jìn)一步探索張彌補(bǔ)安全生產(chǎn)風(fēng)險治理“短板”的思路和方式，廣泛動員社會力量，建立政府安全監(jiān)管職能部門與社會各界各部門以及廣大群眾的良性互動，調(diào)動群眾對安全生產(chǎn)風(fēng)險、事故隱患等問題的投訴舉報的積極性，為群眾就安全生產(chǎn)投訴舉報工作創(chuàng)建平臺，比如：廣東省安監(jiān)系統(tǒng)向社會開通１２３５０投訴舉報熱線、省局門戶網(wǎng)等，并借助公眾微信號與群眾有效互動；制定并實施投訴舉報獎勵制度，充分調(diào)動群眾積極性，進(jìn)一步發(fā)揮安全生產(chǎn)社會監(jiān)督職能，嚴(yán)格依法辦理安全生產(chǎn)投訴舉報案件，嚴(yán)厲打擊安全生產(chǎn)領(lǐng)域各類非法違法行為，有訴必查、有查必果。

（五）健全完善風(fēng)險管控配套措施

融合各行業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險管控數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對企業(yè)安全生產(chǎn)狀況的整體評估，確定企業(yè)整體安全風(fēng)險等級，并根據(jù)企業(yè)安全風(fēng)險變化情況及時調(diào)整；推行企業(yè)安全風(fēng)險分級分類監(jiān)管，按照分級屬地管理原則，針對不同風(fēng)險等級的企業(yè)，確定不同的執(zhí)法檢查頻次、重點內(nèi)容等，實行差異化、精準(zhǔn)化動態(tài)監(jiān)管。推動各地由點及面，結(jié)合掌握的風(fēng)險點、危險源情況，組織對公共區(qū)域內(nèi)的安全風(fēng)險進(jìn)行全面辨識和評估，確定整體區(qū)域安全風(fēng)險等級，繪制整體區(qū)域“安全風(fēng)險空間分布圖，建立完善覆蓋城市運行各環(huán)節(jié)的安全生產(chǎn)風(fēng)險分級管控體系?！　　?/p>

（六）加快風(fēng)險管控信息化技術(shù)的應(yīng)用

一是盡快建設(shè)完善城市風(fēng)險點危險源信息系統(tǒng)并投入正式運行，督促各地、各有關(guān)部門盡快將前期排查出的風(fēng)險點、危險源的數(shù)據(jù)按照信息系統(tǒng)格式要求全部錄入或?qū)胄畔⑾到y(tǒng)；繼續(xù)加強(qiáng)風(fēng)險點、危險源數(shù)據(jù)綜合采集分析利用，構(gòu)建統(tǒng)一的風(fēng)險點、危險源數(shù)據(jù)庫，豐富完善風(fēng)險點、危險源“一張圖”展示功能。二是進(jìn)一步強(qiáng)化信息系統(tǒng)功能設(shè)計，研究制定安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)交換共享與系統(tǒng)整合接入規(guī)范和數(shù)據(jù)采集規(guī)范，實現(xiàn)政府、企業(yè)、部門及社會服務(wù)組織之間的互聯(lián)互通、信息共享，努力打造“大數(shù)據(jù)、大支撐、大安全”的信息平臺；健全完善決策支持系統(tǒng)，為安全風(fēng)險評估、分級、管控提供科學(xué)依據(jù)；努力實現(xiàn)企業(yè)風(fēng)險防控異常情況自動報警，實現(xiàn)風(fēng)險管控“信息化、數(shù)字化、智能化”目標(biāo)。

（七）應(yīng)創(chuàng)建多元共治的安全監(jiān)管體系

努力實現(xiàn)參與式安全生產(chǎn)監(jiān)管模式，一是在基層企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管中引入市場保險的機(jī)制，通過專業(yè)保險機(jī)構(gòu)監(jiān)督企業(yè)安全生產(chǎn)工作，實現(xiàn)企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險治理由企業(yè)與保險機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)的機(jī)制。二是鼓勵社會公眾參與安全監(jiān)督，發(fā)揮社會媒體的輿論監(jiān)督作用，形成安全生產(chǎn)監(jiān)管合力?？山梃b食品藥品監(jiān)管的成功做法，加大對企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險舉報人的激勵力度，鼓勵企業(yè)內(nèi)部或風(fēng)險相關(guān)的人員積極舉報企業(yè)安全隱患和違法違規(guī)行為，提高基層安全生產(chǎn)風(fēng)險的識別和管控能力。三是通過協(xié)商民事合同或者第三方協(xié)議等市場委托的方式，引進(jìn)第三方監(jiān)管力量，通過第三方專業(yè)化的風(fēng)險辨識和評估，彌補(bǔ)政府監(jiān)管的專業(yè)性和有效性不足的問題，創(chuàng)新企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管新方式。

（八）充分整合各類治理主體資源

針對基層安全生產(chǎn)風(fēng)險治理隊伍不足的問題，近年來，如上海部分分區(qū)縣深化大聯(lián)動大聯(lián)勤模式的做法，實現(xiàn)“大聯(lián)動＋安全生產(chǎn)監(jiān)管”的運行模式；廣東省近年來深入開展“安全生產(chǎn)執(zhí)法年”活動，采取省帶市縣、市帶縣鎮(zhèn)（街）等縱向聯(lián)合執(zhí)法模式，有效推動基層安監(jiān)部門做好安全生產(chǎn)風(fēng)險點、危險源排查等相關(guān)工作。一些縣區(qū)還采取招聘專職安全員形式，充實基層執(zhí)法力量，賦予專職安全員一定的安全生產(chǎn)風(fēng)險或隱患前端發(fā)現(xiàn)和報告的職責(zé)，將區(qū)、街鎮(zhèn)、村居大聯(lián)動安全網(wǎng)格員力量全部發(fā)動起來，使得監(jiān)管人員數(shù)量相當(dāng)于原本安全監(jiān)管力量的幾十倍，上千個網(wǎng)格巡管員工作在一線，彌補(bǔ)了全區(qū)基層安監(jiān)人員不足的問題。同時，可以參照社會治安綜合治理的經(jīng)驗，探索招聘一些針對性強(qiáng)、專業(yè)化程度高的安全生產(chǎn)監(jiān)管社工隊伍，充實到基層街鎮(zhèn)、村居，指導(dǎo)基層開展識別危險源和風(fēng)險評估的工作，增強(qiáng)基層生產(chǎn)安全監(jiān)管人員的風(fēng)險排查和管控能力。

（九）要加強(qiáng)基層企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管軟硬件配置

打造重點高風(fēng)險企業(yè)安全監(jiān)管網(wǎng)，將高風(fēng)險、影響大的重點企業(yè)全部納入安全監(jiān)管網(wǎng)，實現(xiàn)監(jiān)管部門間橫向?qū)?，系統(tǒng)內(nèi)縱向銜接的格局，空間地理、安全設(shè)施、物品儲存、救援力量、處置方案等數(shù)據(jù)信息實時上傳，互通互聯(lián)，打造全市統(tǒng)一的安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對全市?；返戎攸c企業(yè)的在線監(jiān)測和預(yù)警，從源頭上提高風(fēng)險治理能力。