長期以來，安監(jiān)部門大多是以“消防隊”、“萬金油”的身份出現(xiàn)在重特大事故發(fā)生之后、重大節(jié)日活動期間等時機場合的。之所以如此，是因為安監(jiān)部門的地位、職能以及和其他部門的職責(zé)邊界劃分等始終沒有權(quán)威認(rèn)定，自然也沒得到全社會的認(rèn)可。有的把安監(jiān)部門看成是專業(yè)監(jiān)管部門，認(rèn)為安監(jiān)部門和消防、質(zhì)監(jiān)等部門一樣，不分行業(yè)領(lǐng)域，都對其安全生產(chǎn)的某些內(nèi)容實施專項監(jiān)管，如消防部門負責(zé)監(jiān)管所有企業(yè)的防火安全，質(zhì)監(jiān)部門負責(zé)所有企業(yè)的特種設(shè)備安全。有的把安監(jiān)部門看成是行業(yè)主管部門，因為按照“誰審批誰負責(zé)”的要求，安監(jiān)部門對危險化學(xué)品、非煤礦山、煙花爆竹等領(lǐng)域?qū)嵤┌踩S可，如同住建部門對建筑施工企業(yè)實施安全許可，住建部門就是建筑施工企業(yè)的行業(yè)主管部門，所以安監(jiān)部門是危險化學(xué)品、非煤礦山和煙花爆竹等領(lǐng)域的行業(yè)主管部門。有的則把安監(jiān)部門看成是綜合監(jiān)管部門，因為《安全生產(chǎn)法》明確提出“行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管”。也有人認(rèn)為，安監(jiān)部門集專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和綜合監(jiān)管于一身，對危險化學(xué)品等行業(yè)實施直接監(jiān)管時是安監(jiān)局，對其他職能部門和行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┚C合監(jiān)管時就是同級政府的安委會辦公室。更有甚者認(rèn)為，無論職責(zé)內(nèi)職責(zé)外，無論有沒有行業(yè)主管部門，只要涉及安全生產(chǎn)，安監(jiān)部門都要管、都要問、都要負責(zé)。這就讓安監(jiān)部門處于十分尷尬的境地，不知道自己是誰、管誰、管什么，自然進退兩難，有口難辯。

　　一、強化安監(jiān)部門綜合監(jiān)管職能刻不容緩

　　任何事物都是外部環(huán)境和形勢發(fā)展的產(chǎn)物。如生產(chǎn)安全事故是生產(chǎn)經(jīng)營行為數(shù)量增加和形式變化的產(chǎn)物，安全監(jiān)管部門是生產(chǎn)安全事故增加的產(chǎn)物。監(jiān)管主體相對滯后于監(jiān)管對象，既是行政管理工作的性質(zhì)使然，也決定了監(jiān)管主體所實施的行政管理工作必須具有科學(xué)性、規(guī)范性和長期性。在諸多負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門中，安監(jiān)部門成立相對較晚，監(jiān)管范圍、職責(zé)分工等一直處于調(diào)整變化之中，總體趨勢是監(jiān)管內(nèi)容越來越多，監(jiān)管范圍越來越廣，監(jiān)管任務(wù)越來越重。其實，在安監(jiān)部門成立之前，全社會已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定成型的安全監(jiān)管格局，如公安消防部門負責(zé)防火滅火、質(zhì)監(jiān)部門負責(zé)特種設(shè)備、建設(shè)部門負責(zé)建筑施工等領(lǐng)域的安全監(jiān)管等。隨著經(jīng)濟社會形式的不斷發(fā)展變化，原有監(jiān)管格局中的一些不適應(yīng)、不兼容不斷放大、增生，尤其是一些引起社會廣泛關(guān)注的重特大事故的發(fā)生，使得安監(jiān)部門應(yīng)運而生。但安監(jiān)部門成立以來，雖然被寄予厚望，希望能迅速解決原有監(jiān)管體制下存在的所有問題，但地位、身份的尷尬和糾結(jié)，也說明了這種期望難以實現(xiàn)。安監(jiān)部門同時承擔(dān)同級政府安委會辦公室職能，意味著安監(jiān)部門要負責(zé)“兜底”，即其它監(jiān)管部門管不著、管不了、管不好和不愿管的盲區(qū)、誤區(qū)，安監(jiān)部門要無條件照單全收，這其實也正是成立安監(jiān)部門的初衷。但權(quán)利和義務(wù)、職責(zé)和手段的嚴(yán)重不對等，使得安監(jiān)部門有心無力，也無從發(fā)力。

　　安監(jiān)部門冠以“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”之名，顧名思義，是同時承擔(dān)監(jiān)督和管理兩大職能。監(jiān)督主要是指承擔(dān)的安委會辦公室職能，對相關(guān)職能部門進行調(diào)度協(xié)調(diào)。管理則是指對實施安全許可的非煤礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、冶金等領(lǐng)域的專項監(jiān)管，這也是安監(jiān)部門被認(rèn)為是上述行業(yè)領(lǐng)域行業(yè)主管部門的原因所在。先拋開監(jiān)督職能不談，僅實施安全許可的幾大傳統(tǒng)高危領(lǐng)域，依目前安監(jiān)部門的人力、精力就疲于應(yīng)對，加上近幾年適用范圍更廣的職業(yè)衛(wèi)生和含糊不清的工商貿(mào)被納入安監(jiān)部門監(jiān)管范圍，巨大的究責(zé)壓力使得安監(jiān)部門不得不把主要精力放在管理職能上，監(jiān)督則大多由某內(nèi)設(shè)機構(gòu)兼職。

　　通過對近年來的大數(shù)據(jù)分析看，事故具有“三個90%”特征。即：90%的事故發(fā)生在非高危行業(yè)、90%的事故發(fā)生直接原因是人的違章操作、90%違章操作導(dǎo)致事故的是熟練工人。不難看出，經(jīng)過多年來的大力整治，加上企業(yè)自身的重視和投入，高危行業(yè)的安全生產(chǎn)水平和意識相對較高，反而是那些“準(zhǔn)高危”、“亞高危”行業(yè)事故高發(fā)多發(fā)，而這些企業(yè)往往是由建設(shè)、交通等部門實施許可的建筑、道路運輸企業(yè)，甚至是不需安全許可的食品、電力等企業(yè)。這些企業(yè)由于屬于傳統(tǒng)的非高危行業(yè)，其安全生產(chǎn)往往受社會關(guān)注度不高，在監(jiān)管和投入等方面也顯不足，尤其是缺乏明確的監(jiān)管主體和具有制約力的監(jiān)管手段。但無論怎樣，當(dāng)前安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻的最主要原因是企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實，單方面強化政府的監(jiān)管主體責(zé)任而忽視企業(yè)自身，即便安監(jiān)部門對相關(guān)高危行業(yè)的安全許可再規(guī)范、對漏洞和盲區(qū)兜得再細密，上述問題也不可能得到有效解決。

　　隨著安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)的不斷出臺完善，尤其是中共中央國務(wù)院《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》、國務(wù)院辦公廳《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》等的出臺，安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本構(gòu)建完成且較為完善。這種情況下，誰來指揮、運用和協(xié)調(diào)這張網(wǎng)絡(luò)切實發(fā)揮作用，是更為現(xiàn)實而緊迫的問題。從當(dāng)前情況看，安監(jiān)部門無論是法律定位還是職能設(shè)定，遠不能擔(dān)此重任。近年來，要求設(shè)立安監(jiān)部門之外的獨立安委會辦公室呼聲甚高，有的地方也進行了嘗試探索，雖取得了一些成效，但因涉及體制編制等不了了之。不少地方出現(xiàn)了用事故推動安監(jiān)部門發(fā)展的“黑色幽默”。這種只注重問責(zé)不解決問題的做法不但治標(biāo)不治本，更不利于安監(jiān)和其他職能部門積極性的發(fā)揮。寄希望于安監(jiān)部門能對同級別的職能部門實施有效綜合監(jiān)管，當(dāng)前的體制機制顯然勉為其難，減少管理強化監(jiān)督，也是當(dāng)前的安全生產(chǎn)形勢和安監(jiān)工作性質(zhì)對安監(jiān)部門提出的必然要求。

　　二、安全監(jiān)管格局不應(yīng)過于程式化

　　當(dāng)前，我們已經(jīng)初步建成了“行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管”的安全監(jiān)管格局。在這其中，安監(jiān)部門綜合監(jiān)管是職責(zé)所系，地方政府屬地監(jiān)管也被寫入法律條款。相比之下，行業(yè)主管部門直接監(jiān)管的推進則異常艱難。其實，行業(yè)主管這個詞帶有較為濃厚的計劃色彩，而當(dāng)今情況下，行業(yè)主管的色彩已經(jīng)逐步淡化。當(dāng)前企業(yè)主要有三種表現(xiàn)形式：一是有較為明確的行業(yè)主管部門。如建筑施工企業(yè)的行業(yè)主管部門是住建部門，道路運輸企業(yè)的行業(yè)主管部門是交通部門，學(xué)校等的行業(yè)主管部門是教育部門。二是行業(yè)主管部門較為模糊。如熱電企業(yè)，供熱部分屬于住建部門管理，發(fā)電部門則屬于經(jīng)信部門管理，冬季既供熱又發(fā)電時則誰都管誰都不管，還有為數(shù)眾多的食品、服裝等企業(yè)，較難確定明確的主管部門。三是行業(yè)主管部門無法確定。占企業(yè)數(shù)量絕大多數(shù)的小微企業(yè)和新興經(jīng)濟體，無法也不可能確定哪個職能部門是其行業(yè)主管部門。在這種情況下，單純強調(diào)通過行業(yè)主管部門實施直接監(jiān)管來實現(xiàn)監(jiān)管責(zé)任的層層傳導(dǎo)也就無從談起。隨著行政審批改革和建設(shè)服務(wù)高效政府步伐的不斷加快，行業(yè)主管的色彩必將更加淡化，使企業(yè)具有生產(chǎn)經(jīng)營的更大自主性和選擇權(quán)，也是競爭日漸激烈的市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。

　　當(dāng)前，各級對安全生產(chǎn)的重視和投入程度堪稱空前，不少地方都斥巨資購買社會服務(wù)為企業(yè)上門找問題查隱患，有的甚至將專家查隱患作為安全監(jiān)管的主要形式。應(yīng)該說，這些方式的采取的確為企業(yè)排查了大量問題隱患，為減少事故發(fā)生發(fā)揮了積極作用。但通過“三個90%”不難看出，我們投入的大量人力、物力、財力并未真正對癥下藥，尤其是對企業(yè)負責(zé)人和從業(yè)人員安全意識的提高作用不明顯。近年來，各級各部門都采取和開展了一系列大項活動，搞了不少“運動式”專項整治，在形式上可謂轟轟烈烈，但從實際效果看，都沒有真正觸及到安全生產(chǎn)的根本，那就是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任意識的實質(zhì)性提高，甚至是能否認(rèn)識到企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體。如果這個問題解決不了，無論政府如何發(fā)力，無論幫企業(yè)排查多少問題隱患，都不可能從根本上解決實際問題，甚至這樣的活動和工作開展越多，可能起到的反作用會越大。

　　當(dāng)前，各級對包括安全監(jiān)管在內(nèi)的行政執(zhí)法工作提出了“雙隨機一公開”、“分類分級監(jiān)管”等要求，《安全生產(chǎn)法》也明確規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)狀況，組織有關(guān)部門按照職責(zé)分工，對本行政區(qū)域內(nèi)容易發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的生產(chǎn)經(jīng)營單位進行嚴(yán)格檢查。”這些都要求安全監(jiān)管必須尊重安全生產(chǎn)的內(nèi)在規(guī)律，不能過于固化、量化、程式化，即便如“行業(yè)主管部門直接監(jiān)管”的管理模式，也必然會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展形式的不斷變化而變化。在這個過程中，政府也必然會由“大政府大作為”向“小政府大作為”再到“小政府小作為”轉(zhuǎn)變。

　　三、監(jiān)管合力必須始終指向“兩個主體責(zé)任”落實

　　政府是安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體，企業(yè)是責(zé)任主體，落實兩個責(zé)任主體是一切安全生產(chǎn)和安全監(jiān)管工作的著眼點和落腳點?！栋踩a(chǎn)法》也明確要求建立“政府監(jiān)管、企業(yè)負責(zé)、職工參與、行業(yè)自律、群眾監(jiān)督”的工作機制。在這其中，政府監(jiān)管要遵循“法無授權(quán)不能為”，企業(yè)負責(zé)則可以“法無禁止皆可為”。在法治環(huán)境下，企業(yè)自主行為不斷增加而政府監(jiān)管日趨精簡是必然趨勢。所以，在一定程度上說，企業(yè)落實主體責(zé)任要遠比政府履行好監(jiān)管主體責(zé)任重要而緊迫。

　　安全生產(chǎn)工作的隱性特征和生產(chǎn)安全事故發(fā)生的必然聯(lián)系，使得安全監(jiān)管工作不應(yīng)該用量化指標(biāo)來衡量，但生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)卻是各級安全生產(chǎn)考核評判體系的重要內(nèi)容。雖然近年來該體系不斷調(diào)整完善，但用量化指標(biāo)來考核評定無法量化的安全監(jiān)管工作依然是絕對主體。正如失職要追責(zé)，但盡職卻無法免責(zé)，因為盡職的條件、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等并沒有明確規(guī)定。這也造成了只要發(fā)生生產(chǎn)安全事故，分管安全生產(chǎn)的相關(guān)人員和安監(jiān)部門人員就不可避免地受到責(zé)任追究，事故級別越高，追究的人員級別越高、處理越重。這種看不見卻無法掙脫的無形壓力使得各級不得不頻頻越位，面對企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實，不是通過加強監(jiān)管來督促規(guī)范，而是“企業(yè)不急政府急、企業(yè)不抓政府抓”，通過頻頻開會、發(fā)文、大檢查等形式體現(xiàn)重視，也是希望以這些看得見的形式來規(guī)避責(zé)任。但即便如此，只要發(fā)生生產(chǎn)安全責(zé)任事故便對分管人員追責(zé)，使得“管的不愿管、干的不愿干”成為不爭事實。相比之下，有的企業(yè)正可以以“經(jīng)濟下行壓力大”、“納稅招商大戶”等為由將安全生產(chǎn)順勢推給政府，甚至連發(fā)生事故后的賠償?shù)壬坪笠惨徊⒆屨駟危@不能不說是“兩個主體責(zé)任”的嚴(yán)重錯位。

　　當(dāng)前，安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)不可謂不完善，但這其中相當(dāng)部分是重復(fù)和強調(diào)，有的甚至是有悖法律意志的一廂情愿。如有些地方出臺規(guī)定，將企業(yè)抓安全生產(chǎn)工作應(yīng)該抓什么、怎么抓、抓到什么程度都一一予以明確，對違反規(guī)定的動輒搞“上限處罰”。如此，看似作為監(jiān)管主體的政府煞費苦心，但實際上是喧賓奪主。試想，企業(yè)的性質(zhì)、規(guī)模、特點各不相同，又如何能通過法律法規(guī)的形式實現(xiàn)安全生產(chǎn)的“標(biāo)準(zhǔn)化”、“統(tǒng)一化”。

　　對于企業(yè)來說，安全生產(chǎn)和企業(yè)的生產(chǎn)、質(zhì)量、銷售等工作一樣，都應(yīng)當(dāng)屬于自主行為。就是說，在法律的約束規(guī)范內(nèi)，企業(yè)對安全生產(chǎn)工作同樣要遵循“法無禁止皆可為”、“法有授權(quán)必須為”。當(dāng)然，企業(yè)也必須要為這種自主的后果負責(zé)。如一家商店，在取得相關(guān)經(jīng)營許可后，完全可以在合法的前提下自主選擇經(jīng)營何種商品、采取何種經(jīng)營方式。經(jīng)營得當(dāng)則商店獲利，經(jīng)營失誤商店受損乃至倒閉，這無可厚非，也是市場經(jīng)濟競爭的必然后果。安全生產(chǎn)工作同樣如此，企業(yè)在遵守相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，可以采取加大教育培訓(xùn)力度提高全員安全意識杜絕事故發(fā)生，也可以投巨資進行技術(shù)改造甚至“機械化減人、自動化換人”來減少事故對人的傷害，這些方法措施只要能達到安全生產(chǎn)的目的，都不應(yīng)該被硬性統(tǒng)一。只有讓企業(yè)真正把自己當(dāng)成安全生產(chǎn)工作的“主人翁”，知道安全是自己的安全，真正調(diào)動起積極性、主動性去采取各種措施，而不是政府絞盡腦汁開會、發(fā)文、大檢查，“兩個責(zé)任主體”才能各司其職，各盡其能，安全監(jiān)管工作才能回到理性、科學(xué)、規(guī)范的軌道，即便發(fā)生了重特大事故，也不至于人人自危又人心惶惶，才可能有條件、有心境、有目的的通過事故發(fā)現(xiàn)問題、剖析原因、制定措施，從而不斷堵塞漏洞，建成長效機制。