1 前言
我國目前共有壓力管道約67萬km，其中工業(yè)管道20萬km，公用管道約10萬km，長輸管道7萬km(美國48萬km，俄羅斯30萬km)，集輸管道約30萬km。
壓力管道與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾生活密切相關，一旦發(fā)生爆炸或泄漏，不但影響經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾生活，往往并發(fā)火災，中毒等災難性事故，如1996年2月18日，江蘇省揚州市南門街一居民樓，因煤氣管道泄露發(fā)生爆炸，造成19人死亡，6人受傷。2006年1月20日，中國石油西南油氣田分公司位于四川省仁壽縣的富加輸氣站發(fā)生一起壓力管道爆炸特大事故，造成10人死亡，50人受傷。隨著我國壓力管道數(shù)量的迅猛增加、使用范圍的日益擴大和老舊管道使用年限的增長，壓力管道的安全問題越來越突出地暴露出來，亟需采取有效措施，切實加強壓力管道安全監(jiān)督管理。
2 實施壓力管道安全監(jiān)察的法律依據(jù)
依據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)和國務院“三定”規(guī)定，國家質檢部門實施壓力管道安全監(jiān)督管理。其具體依據(jù)是：
(1) 《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第三十條規(guī)定，特種設備目錄由國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門制定，報國務院批準后執(zhí)行。2004年1月國家質檢總局依法制定了特種設備目錄，并經(jīng)國務院批準后予以頒布執(zhí)行(見國家質檢總局國質檢鍋[2004]31號)。該目錄明確壓力管道包括工業(yè)管道、公用管道、長輸(油氣)管道。
(2) 《特種設備安全監(jiān)察條例》第二條，將壓力管道與鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械、客運索道和大型游樂設施一同納入特種設備范圍，由國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理部門負責實施安全監(jiān)察，該條例第八十八條對壓力管道的含義作了詳細的表述。
(3) 《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》第249項規(guī)定，壓力管道的設計、安裝、使用、檢驗單位和人員資格認定等行政許可項目，由國家質檢總局和縣級以上質量技術監(jiān)督部門負責實施。
(4) 《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》第二條將壓力管道和鍋爐、壓力容器等一并納入此規(guī)定的調整范圍，發(fā)生事故將依法追究地方政府和負有監(jiān)管職責相關部門的責任。
(5) 國務院辦公廳2001年關于質檢總局的“三定”規(guī)定明確了鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局的職能，即負責實施對……壓力管道的設計、制造、安裝、使用、檢驗、修理、改造等環(huán)節(jié)和進出口進行監(jiān)督檢查，2003年，中央機構編制委員會批復鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局更名為特種設備安全監(jiān)察局的通知中，又進一步明確了對壓力管道的安全監(jiān)察、監(jiān)督職能。
3 壓力管道安全監(jiān)察工作當前面臨的困難及下一步工作思路
由于該項工作起步較晚，管理薄弱，現(xiàn)在仍然面臨諸多問題和困難，主要表現(xiàn)在：
一是立法不完善?！短胤N設備安全監(jiān)察條例》于2003年3月11日頒布，并從當年6月1日起實施。該部條例將壓力管道納入特種設備范圍，明確了安全監(jiān)管主體，但是由于當時的客觀原因，沒有將壓力管道的設計、安裝、使用三個環(huán)節(jié)的安全監(jiān)督管理做出具體規(guī)定，因此壓力管道安全監(jiān)察工作難以全面、有效地開展。
二是存在多頭管理的情況。對于壓力管道的安全監(jiān)管在國務院辦公廳有關的“三定”規(guī)定中是明確的，職責是清楚的，但在具體工作中仍然存在部門間交叉和多頭管理的情況。如在事故處理方面與安監(jiān)總局存在這方面的問題。
三是歷史欠帳多，基礎薄弱。石油化工企業(yè)使用20年以上的管道。約占20%。油氣田企業(yè)使用30年以上油氣管道占20%以上。部分城市燃氣管道(如東北地區(qū))使用已達55年。已建油氣管道60%以上已進入事故多發(fā)期，由于安全管理基礎差，安全投入不足，檢驗工作不到位，存在很多事故隱患。
四是安全檢測與評價技術尚不能滿足壓力管道安全的需要。尤其是在埋地管道檢測技術、剩余壽命預測、安全評定、風險檢驗技術、壓力管道安全狀況監(jiān)測：監(jiān)控和事故應急救援、搶險搶修技術和完整性管理方面，這些支撐和指導企業(yè)設備維護管理的重要技術，離實際的要求還有較大的差距。
為了更好地履行職能，落實壓力管道安全監(jiān)管的責任，近幾年來，國家質檢總局經(jīng)過認真研究，明確了以下三點工作思路：
(1) 積極促進立法，加快壓力管道法規(guī)標準體系構建
國家質檢總局向國務院法制辦積極匯報《特種設備安全監(jiān)察條例》修訂完善工作，國務院法制辦予以高度重視，已將該條例修訂工作納入今年的國務院立法工作計劃。同時國家質檢總局也要抓緊制定壓力管道法規(guī)標準體系。
(2) 堅持雙管齊下，生產(chǎn)環(huán)節(jié)抓“優(yōu)生”，使用環(huán)節(jié)抓整治
堅持全過程安全監(jiān)察的基本制度，對壓力管道設計、制造、安裝、檢驗等環(huán)節(jié)實施行政許可，從源頭上嚴把安全質量關，為壓力管道“優(yōu)生”提供保障。使用環(huán)節(jié)抓專項整治，組織普查，開展檢驗，掌握安全狀況，消除事故隱患，落實使用單位主體責任，按照規(guī)定進行使用登記并逐步實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管。
(3) 堅持改革創(chuàng)新，發(fā)揮企業(yè)作用，實行科學監(jiān)管
① 對壓力管道行政許可和使用、檢驗環(huán)節(jié)，在保證政府部門依法監(jiān)管到位的前提下，充分發(fā)揮國有大型企業(yè)、協(xié)會和社會檢驗機構的作用。
② 根據(jù)壓力管道系統(tǒng)性強，跨地域等技術特性和目前國內管理現(xiàn)狀，對壓力管道實行分類監(jiān)察。國家質檢總局直接負責國有大型企業(yè)運營的和跨省際長輸管道的安全監(jiān)察。省級質量技術監(jiān)督部門負責工業(yè)管道、城市公用管道和省內長輸管道的安全監(jiān)察。
③ 借鑒國外工業(yè)國家的經(jīng)驗，積極開展基于風險的檢驗和完整性管理工作試點，實現(xiàn)科學監(jiān)管。
4 安全監(jiān)察總體目標和進展情況
(1) 總體目標
到2010年，建立以控制風險為核心的完整性管理制度，建立起較為完善的壓力管道動態(tài)監(jiān)管體系、法規(guī)標準體系、安全責任體系、應急救援體系和安全評價體系，力爭壓力管道使用登記率、定期檢驗率、持證上崗率和事故結案率實現(xiàn)100%。
(2) 工作進展情況
① 加快規(guī)章規(guī)范的制定，初步實現(xiàn)了安全監(jiān)管有章可循
依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)和國務院決定，原勞動部和國家質檢總局先后頒布了壓力管道相關的制造、安裝、檢驗、使用等22個行政規(guī)章和安全技術規(guī)范(見附件1)，其中有4個部門規(guī)章、18個安全技術規(guī)范。
② 嚴把生產(chǎn)、檢驗環(huán)節(jié)準入關，確保了壓力管道“優(yōu)生”
國家質檢總局依法開展了對管道設計、元件制造、安裝、檢驗檢測的行政許可工作，建立了質量體系。加強和完善了安全管理，使管道生產(chǎn)、檢驗檢測處于可控狀態(tài)，從源頭上為壓力管道安全運行提供保障。已經(jīng)取得的壓力管道設計、元件制造、安裝許可的企業(yè)已經(jīng)基本滿足市場需要。形成了壓力管道設計、元件制造、安裝無相應許可不得使用的氛圍。截止2006年11月底，已經(jīng)取得壓力管道設計資格的單位801家：管道元件制造資格的單位有1 166家(其中PE燃氣管(件)98家，燃氣用PE混配料目前還未有許可的制造單位)：安裝單位1 262家，檢驗檢測單位360家。
按照國家質檢總局的統(tǒng)一部署，依據(jù)《壓力管道元件制造監(jiān)督檢驗規(guī)則》(埋弧焊管、PE燃氣管)和《壓力管道安裝安全質量監(jiān)督檢驗規(guī)則》，全國各省(區(qū)、市)均開展了壓力管道制造、安裝安全質量監(jiān)督檢驗工作，對壓力管道制造、安裝工作進行了有效監(jiān)管。通過對壓力管道的監(jiān)督檢驗，及時發(fā)現(xiàn)和解決安全質量問題，提高管道的安全質量。保障了壓力管道的安全運行。
