一群群懷揣希望的年輕人從農(nóng)村來(lái)到城市，用勤勞的雙手筑起城市一座座地標(biāo)。由于他們從事的工作大多是危險(xiǎn)性較高的建筑業(yè)、制造業(yè)，勞動(dòng)傷害時(shí)常與之相伴。修訂后的工傷保險(xiǎn)條例2011年1月1日實(shí)施，條例為農(nóng)民工工傷維權(quán)提供了法律保障，但因種種原因，農(nóng)民工工傷維權(quán)的道路依然艱難。
　　【引子】　2011年11月的一天，北京市房山區(qū)一家建筑工地上，從江西到北京來(lái)打工的周某結(jié)束了一天的工作，正準(zhǔn)備從腳手架上下來(lái)。突然他腳下一滑，從二樓跌落下來(lái)，經(jīng)診斷為多處開(kāi)放性骨折。醫(yī)院告訴他，手術(shù)費(fèi)用需要10萬(wàn)元，不交手術(shù)費(fèi)就不能手術(shù)。周某哪里拿得出這10萬(wàn)元？“包工頭聽(tīng)說(shuō)要賠錢(qián)，就不再露面了。”病床上的周某為醫(yī)藥費(fèi)發(fā)愁，只能找親戚朋友東拼西湊了5萬(wàn)元，央求醫(yī)院，用最便宜的藥、最便宜的器械為他手術(shù)。他說(shuō)他還想著治好后繼續(xù)打工掙錢(qián)。半年過(guò)去了，至今他依然沒(méi)有享受到屬于他的工傷待遇。
　　1. 預(yù)防難
　　安全基礎(chǔ)薄弱、違法生產(chǎn)屢禁不止
　　獲得勞動(dòng)保護(hù)是勞動(dòng)者享有的基本權(quán)利。“加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件”已明確載入憲法。我國(guó)在勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、工會(huì)法中對(duì)勞動(dòng)者獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利都有具體規(guī)定。工傷保險(xiǎn)條例也確立和完善了工傷保險(xiǎn)制度，并規(guī)定從工傷保險(xiǎn)基金中劃出專(zhuān)門(mén)資金用于工傷預(yù)防。
　　但是，我國(guó)生產(chǎn)安全事故仍然易發(fā)多發(fā)。時(shí)任國(guó)家安全監(jiān)管總局局長(zhǎng)駱琳在今年1月14日召開(kāi)的全國(guó)安全生產(chǎn)工作會(huì)議上說(shuō)，去年全國(guó)共發(fā)生各類(lèi)事故347728起，死亡75572人。
　　2011年底，《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》分析了我國(guó)安全生產(chǎn)的形勢(shì)和工傷預(yù)防難的原因：我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中，處于生產(chǎn)安全事故易發(fā)多發(fā)的高峰期，安全基礎(chǔ)仍然比較薄弱，重特大事故尚未得到有效遏制，非法違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為屢禁不止，安全責(zé)任不落實(shí)、防范和監(jiān)督管理不到位等問(wèn)題在一些地方和企業(yè)還比較突出。
　　進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工大多從事建筑施工、機(jī)械制造、煤礦等行業(yè)，這些行業(yè)勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)較大，特別是在個(gè)體私營(yíng)企業(yè)中，勞動(dòng)安全設(shè)施匱乏，極易發(fā)生安全事故，造成農(nóng)民工工傷。“目前我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)仍然較為嚴(yán)峻，工傷事故頻發(fā)，農(nóng)民工首當(dāng)其沖成為受到工傷事故和職業(yè)病危害的重點(diǎn)人群。”人力資源和社會(huì)保障部工傷保險(xiǎn)司負(fù)責(zé)人說(shuō)。
　　“長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在工傷預(yù)防方面缺乏有效機(jī)制，缺少投入，特別是缺乏機(jī)制調(diào)動(dòng)用人單位加大安全生產(chǎn)投入的積極性。一些企業(yè)抱有僥幸心理，鋌而走險(xiǎn)違規(guī)生產(chǎn)，不愿投入資金改善安全生產(chǎn)設(shè)施。”長(zhǎng)期從事勞動(dòng)和社會(huì)保障法研究的全國(guó)總工會(huì)法律顧問(wèn)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授關(guān)懷說(shuō)。
　　2. 補(bǔ)償難
　　工傷認(rèn)定耗時(shí)長(zhǎng)、農(nóng)民工維權(quán)能力差
　　工傷認(rèn)定是保障農(nóng)民工工傷維權(quán)的第一步。一旦發(fā)生工傷，能不能及時(shí)獲得工傷補(bǔ)償，從而得到及時(shí)救治，工傷認(rèn)定是維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的關(guān)鍵。“為進(jìn)一步簡(jiǎn)化程序，縮短工傷認(rèn)定時(shí)限，工傷保險(xiǎn)條例在修訂時(shí)一是增加了對(duì)于事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)明確的工傷認(rèn)定申請(qǐng)，社會(huì)保障行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)作出工傷認(rèn)定結(jié)論的規(guī)定；二是規(guī)定了對(duì)工傷認(rèn)定決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可直接申請(qǐng)行政訴訟。”人社部工傷保險(xiǎn)司負(fù)責(zé)人說(shuō)。
　　然而在實(shí)踐中，由于用人單位不服工傷認(rèn)定或者故意拖延，農(nóng)民工獲得工傷補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間可能很長(zhǎng)。“從發(fā)生工傷到領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)，必須經(jīng)過(guò)三個(gè)階段：申請(qǐng)工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、核定并領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)金。如果用人單位不服工傷認(rèn)定或者故意拖延，在工傷認(rèn)定后還有行政復(fù)議甚至還有法院的行政訴訟一審、二審程序。農(nóng)民工拿到工傷保險(xiǎn)金時(shí)，距離工傷事故發(fā)生可能已經(jīng)過(guò)去了兩三年，一些人因難以支付足夠的醫(yī)療費(fèi)用而病情加重，甚至等不到領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)金的那一天就離開(kāi)了人世。”長(zhǎng)期從事勞動(dòng)和社會(huì)保障法研究的中國(guó)法學(xué)會(huì)社會(huì)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、金杜律師事務(wù)所律師姜俊祿博士說(shuō)。
　　提交勞動(dòng)關(guān)系證明是認(rèn)定工傷的前提。在申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)，當(dāng)事人如果不能提交勞動(dòng)合同或證明存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的材料，需要通過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁來(lái)確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。姜俊祿介紹：“根據(jù)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法第43條規(guī)定，仲裁庭裁決勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，應(yīng)當(dāng)自受理仲裁申請(qǐng)之日起45日內(nèi)結(jié)束。案情復(fù)雜需要延期的，可延長(zhǎng)15日。這樣算起來(lái)就是60日。單位不服的可在15日內(nèi)向法院起訴，簡(jiǎn)易程序3個(gè)月，普通程序6個(gè)月。仍不服的15日內(nèi)上訴，二審又是3個(gè)月。這僅僅是確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的程序，快的話(huà)也要將近1年。”
　　農(nóng)民工文化層次普遍較低，缺乏必要的法律知識(shí)、維權(quán)意識(shí)，是農(nóng)民工工傷補(bǔ)償難的又一重要原因。“平時(shí)從來(lái)沒(méi)有學(xué)過(guò)法律，出了工傷要打官司，我們根本不知道該找誰(shuí)。法院讓我們提供證據(jù)，但是我們連勞動(dòng)合同都沒(méi)有，更不知道怎么搜集證據(jù)，只能選擇與單位‘私了’。”躺在病床上的周某說(shuō)。
　　3. 康復(fù)難
　　供需矛盾突出、農(nóng)民工認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)
　　像周某所期待的傷好后繼續(xù)打工掙錢(qián)那樣，絕大多數(shù)工傷職工都可以通過(guò)康復(fù)治療和訓(xùn)練恢復(fù)勞動(dòng)能力，重新走上工作崗位。我國(guó)工傷保險(xiǎn)條例明確規(guī)定：“工傷職工到簽訂服務(wù)協(xié)議的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行工傷康復(fù)的費(fèi)用，符合規(guī)定的，從工傷保險(xiǎn)基金支付。”也就是說(shuō)，國(guó)家為符合條件的工傷職工提供免費(fèi)康復(fù)治療。
　　但現(xiàn)實(shí)中，與社會(huì)保障部門(mén)簽訂服務(wù)協(xié)議的工傷康復(fù)機(jī)構(gòu)數(shù)量非常有限。據(jù)北京市人力資源和社會(huì)保障局網(wǎng)站顯示，北京市工傷康復(fù)機(jī)構(gòu)僅有6家。廣東工傷康復(fù)中心院長(zhǎng)唐丹在一次接受媒體采訪(fǎng)時(shí)做了一個(gè)簡(jiǎn)單測(cè)算：即使我國(guó)現(xiàn)有的康復(fù)機(jī)構(gòu)醫(yī)療資源全部有效利用起來(lái)，也僅能為30萬(wàn)名病人（包括工傷和非工傷）提供2個(gè)月左右的康復(fù)治療，而全國(guó)每年需要康復(fù)的工傷病人就已經(jīng)超過(guò)了40萬(wàn)人。“工傷康復(fù)服務(wù)供需嚴(yán)重失衡難以?xún)冬F(xiàn)法律的規(guī)定，如果不加大投入，提供更多的工傷康復(fù)服務(wù)資源，工傷職工免費(fèi)康復(fù)治療制度將成為一紙空文。”關(guān)懷表示。
　　根據(jù)工傷保險(xiǎn)條例的規(guī)定，用人單位在工傷康復(fù)期間要負(fù)擔(dān)工傷職工的工資和生活費(fèi)，這使得企業(yè)主對(duì)工傷康復(fù)持消極和抵觸態(tài)度。許多農(nóng)民工選擇與用人單位“私了”，“私了”之后，工傷職工的后續(xù)治療、康復(fù)保障將無(wú)從談起。
　　“由于對(duì)工傷康復(fù)的不了解以及對(duì)工傷康復(fù)花銷(xiāo)的疑慮等原因，很多工傷職工都放棄了免費(fèi)康復(fù)的機(jī)會(huì)。”姜俊祿說(shuō)，“工傷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和傷殘等級(jí)密切相關(guān)。4級(jí)傷殘經(jīng)過(guò)康復(fù)可能恢復(fù)到5級(jí)至6級(jí)，生活津貼和補(bǔ)償費(fèi)、護(hù)理費(fèi)會(huì)下降很多。一些工傷職工為了多拿補(bǔ)償金而選擇不進(jìn)行工傷康復(fù)。”
　　在一次工傷事故中被電鋸鋸掉了左手半個(gè)食指的河南籍農(nóng)民工戴某，得知康復(fù)治療會(huì)延后得到補(bǔ)償金并有可能降低補(bǔ)償金的數(shù)額之后，選擇了不做工傷康復(fù)。
　　4. 破難題
　　完善“預(yù)防—補(bǔ)償—康復(fù)”三位一體的工傷保險(xiǎn)制度
　　關(guān)懷介紹，我國(guó)工傷保險(xiǎn)條例第1條規(guī)定了條例的立法目的，即為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)。這說(shuō)明我國(guó)立法確定了“預(yù)防—補(bǔ)償—康復(fù)”三位一體的工傷保險(xiǎn)制度。
　　但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域偏重工傷補(bǔ)償，輕視工傷預(yù)防和康復(fù)功能。有的企業(yè)和職工以為拿到工傷保險(xiǎn)金就完事了。
　　據(jù)人社部工傷保險(xiǎn)司負(fù)責(zé)人介紹，2009年，人力資源和社會(huì)保障部確定了廣東、海南、河南的12個(gè)地市作為工傷預(yù)防試點(diǎn)地區(qū)，從工傷保險(xiǎn)基金中提取3%至10%不等的資金用于工傷宣傳培訓(xùn)和職業(yè)健康體檢。通過(guò)對(duì)2007年至2010年試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)部分城市工傷發(fā)生率和事故發(fā)生率有了不同程度的下降，農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)明顯增強(qiáng)，輕傷、小傷申報(bào)人數(shù)增加，許多潛在的職業(yè)病也得到發(fā)現(xiàn)和早期治療。
　　關(guān)懷建議：“應(yīng)對(duì)工傷預(yù)防搞得好、工傷風(fēng)險(xiǎn)降低的企業(yè)相應(yīng)減少工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)率，這樣可以鼓勵(lì)企業(yè)投入更多資金和精力用于勞動(dòng)安全保障和工傷預(yù)防。”
　　針對(duì)工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和補(bǔ)償程序復(fù)雜、耗時(shí)較長(zhǎng)的問(wèn)題，姜俊祿建議，縮短認(rèn)定周期，對(duì)工傷危重病人應(yīng)該建立綠色通道，特事特辦，讓救命錢(qián)盡快到達(dá)病人手中。可以考慮建立工傷緊急救助基金，對(duì)于因工受傷需要緊急救助而無(wú)法支付緊急醫(yī)療費(fèi)用的職工，使用該基金墊付搶救費(fèi)用。
　　為解決工傷補(bǔ)償難的問(wèn)題，工傷保險(xiǎn)條例規(guī)定，即使用人單位沒(méi)給職工交納工傷保險(xiǎn)，發(fā)生事故后，職工仍然可以申請(qǐng)工傷認(rèn)定，享受工傷待遇，由用人單位支付。如果用人單位不支付，可以由工傷保險(xiǎn)基金先行支付。
　　近幾年，各地工傷保險(xiǎn)部門(mén)采取了一系列措施，深入企業(yè)，向職工和用人單位普及工傷保險(xiǎn)相關(guān)政策法規(guī)，幫助工傷職工走出工傷認(rèn)定維權(quán)誤區(qū)，通過(guò)普法宣傳減少了因不了解工傷保險(xiǎn)政策而錯(cuò)失或超期認(rèn)定的案件發(fā)生率。
　　工傷康復(fù)是工傷維權(quán)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。“要全面保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，就必須扭轉(zhuǎn)重補(bǔ)償、輕康復(fù)的狀況，加大對(duì)工傷康復(fù)的投入，從工傷保險(xiǎn)基金中劃撥專(zhuān)門(mén)資金用于康復(fù)事業(yè)，建立更多的工傷康復(fù)中心、療養(yǎng)院。針對(duì)農(nóng)民工法律意識(shí)淡薄、對(duì)工傷康復(fù)認(rèn)識(shí)缺乏的現(xiàn)狀，有關(guān)部門(mén)還應(yīng)該加大宣傳力度，消除農(nóng)民工害怕康復(fù)后影響評(píng)殘補(bǔ)償?shù)恼`解。”關(guān)懷建議。
　　據(jù)了解，下一步，人社部將充分利用現(xiàn)有醫(yī)療資源和康復(fù)資源，規(guī)范工傷康復(fù)管理服務(wù)，積極推進(jìn)工傷康復(fù)人才培養(yǎng)和工傷康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)工作，堅(jiān)持先治療康復(fù)、后評(píng)殘補(bǔ)償?shù)墓ｋU(xiǎn)原則，使其盡可能回歸社會(huì)和生活。