摘要：綜述國(guó)外主要國(guó)家在能源安全與煤炭清潔化利用領(lǐng)域的政策實(shí)踐與動(dòng)向。分析中國(guó)煤炭資源開(kāi)發(fā)利用
與能源安全形勢(shì)。提出基于國(guó)家能源安全目標(biāo)的煤炭清潔化利用戰(zhàn)略政策建議。研究表明，當(dāng)今能源安全的新動(dòng)向是關(guān)注能源使用安全。而且世界主要煤炭大國(guó)注重以煤炭清潔化利用戰(zhàn)略來(lái)促進(jìn)本國(guó)能源安全。由于“多煤少油缺氣”的能源資源察賦特征和工業(yè)化帶動(dòng)下的巨大能源消耗需求．中國(guó)能源資源保障能力建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在國(guó)內(nèi)．充分利用國(guó)內(nèi)的煤炭資源優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)煤炭資源清潔化利用。
這就需要政府將煤炭資源清潔化利用上升到國(guó)家能源安全的戰(zhàn)略層面．并重點(diǎn)從完善煤炭清潔化利用技術(shù)政策、調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新能源管理體制機(jī)制等方面加大政策支持的力度。
關(guān)鍵詞：能源安全；煤炭資源；清潔化利用；戰(zhàn)略政策

作為當(dāng)今世界上儲(chǔ)量最多的化石能源物質(zhì)和低成本的發(fā)電燃料，煤炭仍然是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中僅次于石油的一種極其重要的能源資源。它對(duì)于推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，以及維持后工業(yè)化社會(huì)的現(xiàn)代文明仍然具有不可替代的作用與意義。然而，煤炭資源開(kāi)發(fā)利用具有較強(qiáng)的負(fù)外部性，煤炭從開(kāi)采、運(yùn)輸?shù)饺紵?，都?huì)在不同程度上給環(huán)境造成影響，從而威脅到國(guó)家能源安全。中國(guó)目前是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)在工業(yè)化完成之前將不會(huì)有太大改變。因此，如何應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)，適應(yīng)發(fā)展清潔能源的世界潮流，高效清潔地利用煤炭資源，在當(dāng)前顯得尤為重要。那么，當(dāng)前的能源安全新形勢(shì)與世界煤炭大國(guó)的政策走向如何?中國(guó)煤炭資源開(kāi)發(fā)利用形勢(shì)與能源安全之間有何聯(lián)系?政府的戰(zhàn)略政策應(yīng)該如何調(diào)整?本文主要針對(duì)以上這些問(wèn)題展開(kāi)討論。

一、世界能源安全新形勢(shì)與主要煤炭大國(guó)的戰(zhàn)略政策調(diào)整能源安全是國(guó)家安全體系的重要組成部分。這一概念是隨著20世紀(jì)70年代石油輸出國(guó)組織歐佩克(OPEC)石油禁運(yùn)后發(fā)展起來(lái)的。80年代以來(lái)，伴隨著主要國(guó)家石油儲(chǔ)備與能源安全政策的執(zhí)行，以及歐佩克對(duì)石油價(jià)格影響力的相對(duì)下降，特別是傳統(tǒng)化石能源高消耗所引發(fā)的全球氣候變暖問(wèn)題的日趨嚴(yán)重，國(guó)家主義能源安全觀的影響力相對(duì)減弱，自由主義能源安全觀的影響力相對(duì)增強(qiáng)。但是，這一時(shí)期世界主要國(guó)家的能源安全政策在總體上仍然是以國(guó)家主義能源安全觀為主，以自由主義能源安全觀為輔。尤其是自2000年以來(lái)，高漲的能源價(jià)格、不斷增加的能源出口限制和日趨強(qiáng)化的資源國(guó)家主義對(duì)一些主要資源輸出國(guó)家的自由主義能源安全觀產(chǎn)生了不少?zèng)_擊，典型例子包括：2003年以來(lái)委內(nèi)瑞拉加緊控制石油產(chǎn)業(yè)與油氣資源的國(guó)有化行動(dòng)，2005年以來(lái)俄羅斯政府逐漸收緊國(guó)內(nèi)能源控制權(quán)，2006年玻利維亞、厄瓜多爾、秘魯?shù)壤绹?guó)家宣布重新實(shí)行油氣資源國(guó)有化，阿聯(lián)酋、阿爾及利亞、乍得等其他國(guó)家也幾乎同時(shí)宣布了能源資源的國(guó)有化。此外，一些國(guó)有石油企業(yè)和主權(quán)財(cái)富基金通過(guò)直接收購(gòu)能源企業(yè)來(lái)尋求國(guó)家能源安全的做法逐漸增多，一些能源消費(fèi)大國(guó)開(kāi)始重新考慮依靠開(kāi)放市場(chǎng)獲取未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的穩(wěn)定能源是否安全。盡管如此，在政策實(shí)踐中，人們還是強(qiáng)烈意識(shí)到全球因能源環(huán)境外部性而需要合作的重要性，對(duì)能源安全的關(guān)注已不只是局限于能源供應(yīng)安全，還包括與能源消費(fèi)與使用密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境安全、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等問(wèn)題。尤其是在后金融危機(jī)時(shí)代和應(yīng)對(duì)全球氣候變化的關(guān)鍵時(shí)期，世界經(jīng)濟(jì)正處于大調(diào)整大變革之中，建立適應(yīng)新時(shí)代新形勢(shì)的綠色能源體系和與之相適應(yīng)的綠色經(jīng)濟(jì)體系，培育以低碳排放為特征的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，已成為新一輪國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的“競(jìng)技舞臺(tái)”。在此背景下，煤炭資源清潔化利用成為世界各國(guó)能源安全與環(huán)境領(lǐng)域的熱點(diǎn)議題。實(shí)際上，煤炭資源豐富的發(fā)達(dá)國(guó)家較早就開(kāi)始重視煤炭資源清潔化利用戰(zhàn)略，并與國(guó)家能源安全進(jìn)行了某種程度的關(guān)聯(lián)，將其上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面，建立了較為完善的利用機(jī)制和政策體系。美國(guó)能源部制定的“21世紀(jì)夢(mèng)想”能源計(jì)劃顯示，煤炭將是美國(guó)未來(lái)主要的能源。煤炭在保障能源安全尤其是電力安全方面仍占有重要地位。自1986年推出“潔凈煤技術(shù)示范計(jì)劃”之后，美國(guó)政府逐漸加大對(duì)煤炭資源清潔化利用的支持力度。1993-1997年，美國(guó)政府和相關(guān)企業(yè)共投資48億美元，先后在18個(gè)州對(duì)36個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了示范。2001年以來(lái)，制定了“煤炭研究計(jì)劃” (CRI)、“清潔煤發(fā)電計(jì)劃”(CCPI)及清潔煤技術(shù)應(yīng)用的未來(lái)發(fā)展路線圖及實(shí)施步驟。2002年，布什總統(tǒng)提出了一項(xiàng)為期lo年、總投資20億美元的潔凈煤創(chuàng)新技術(shù)示范項(xiàng)目，開(kāi)始了新一輪潔凈煤發(fā)電計(jì)劃。2003年，美國(guó)能源部又提出了“未來(lái)電廠計(jì)劃”，由政府部門(mén)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)及國(guó)際組織共同投資lO億美元，在5年內(nèi)完成設(shè)計(jì)、建造一座零排放的煤基發(fā)電廠。2005年8月，布什簽署了“2005年國(guó)家能源政策法案”，按照新能源法的要求，政府將繼續(xù)支持煤炭清潔利用方面的技術(shù)研發(fā)，此后lo年美國(guó)政府將拿出100多億美元加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中用于煤炭清潔燃燒技術(shù)的研發(fā)就達(dá)20億美元。2006年，美國(guó)能源部編列7．599億美元財(cái)政預(yù)算用來(lái)發(fā)展化石能源，其中的2．86億美元用于“煤炭研究計(jì)劃”，0．5億美元用來(lái)發(fā)展?jié)崈裘菏痉俄?xiàng)目，0．18億美元用來(lái)“未來(lái)電力計(jì)劃”--建立世界上第一個(gè)煤基零排放氫能發(fā)電站。當(dāng)前，奧巴馬政府也認(rèn)識(shí)到煤炭在美國(guó)未來(lái)能源中所扮演的重要角色，力主依靠能源技術(shù)將煤炭作為清潔能源的選擇之一，并計(jì)劃使美國(guó)成為一個(gè)依靠清潔能源和國(guó)內(nèi)能源的國(guó)家，努力保障能源安全與應(yīng)對(duì)全球變暖。從政策走向來(lái)看，美國(guó)政府決策層認(rèn)為只要控制好供應(yīng)量，煤炭的開(kāi)發(fā)利用就能夠緩解國(guó)內(nèi)能源安全壓力；如果片面地將煤炭排除在能源計(jì)劃之外，將會(huì)給國(guó)家能源安全帶來(lái)難以估量的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于煤炭資源大國(guó)澳大利亞來(lái)講，其燃煤發(fā)電量占國(guó)內(nèi)發(fā)電量的80％以上，這種低成本的燃料資源成為澳大利亞能源產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)力量。然而，煤炭資源的大量生產(chǎn)與消費(fèi)也給澳大利亞帶來(lái)難題：煤炭的大量開(kāi)發(fā)利用使澳大利亞成為全球人均污染最嚴(yán)重的國(guó)家之一。為此，澳大利亞政府在20世紀(jì)90年代開(kāi)始注重發(fā)展能源技術(shù)，重視煤炭資源的清潔化利用與環(huán)境保護(hù)。1993年，澳大利亞政府直接投資的能源研究和發(fā)展費(fèi)用為2．812億澳元，比1991年增長(zhǎng)29％。1996年，在能源技術(shù)研發(fā)方面，聯(lián)邦政府對(duì)私人投資減稅額達(dá)到8．1億澳元，1997年達(dá)5．47億澳元[1](P56-5”。2004年，政府公布的“保障澳大利亞能源之未來(lái)”的能源政策白皮書(shū)包含了能源安全、氣候變化、環(huán)境與能源、技術(shù)革新以及發(fā)展清潔能源等重要內(nèi)容。2006年，修訂后的能源政策白皮書(shū)強(qiáng)調(diào)了多樣化能源供給、加大前沿技術(shù)和清潔能源技術(shù)的投資等內(nèi)容。2007年，澳大利亞加入《京都議定書(shū)》協(xié)定，促使該國(guó)進(jìn)一步發(fā)展清潔能源，減少溫室氣體排放。吸引能源投資和大力發(fā)展清潔能源已成為澳大利亞當(dāng)前能源政策的主旋律。目前，在清潔煤技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用方面，澳大利亞走在世界前列，相關(guān)技術(shù)取得重大進(jìn)展：其一是開(kāi)發(fā)地下煤炭氣化技術(shù)(UCG)，可以減少傳統(tǒng)燃煤發(fā)電中一半的二氧化碳排放量；其二是開(kāi)發(fā)適合于澳大利亞國(guó)情的整體氣化聯(lián)合循環(huán)(IGCC)發(fā)電技術(shù)，該技術(shù)可將燃煤發(fā)電效率提高到43％，而傳統(tǒng)的煤粉燃燒發(fā)電效率約為37％。當(dāng)然，目前發(fā)達(dá)國(guó)家在煤炭清潔化利用政策實(shí)踐中也存在爭(zhēng)論。例如，Vallentin(2008)的研究表明，美國(guó)和德國(guó)在煤炭液化技術(shù)應(yīng)用方面存在著驅(qū)動(dòng)力的同時(shí)，也面臨著諸多障礙'2]汗乳馳-3211'c3]伸2030q04”。Scrase等(2009)研究指出，在美國(guó)政策領(lǐng)域關(guān)于CCS技術(shù)的爭(zhēng)辯和公眾理性支持的過(guò)程中，一些政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)因素使得CCS在美國(guó)能源戰(zhàn)略中顯得越發(fā)重要Ⅲ伸45∞-4“∞。從政策實(shí)踐的主基調(diào)來(lái)看，盡管煤炭燃燒是全球變暖的主要因素之一，但國(guó)外煤炭大國(guó)的能源發(fā)展計(jì)劃并沒(méi)有回避煤炭發(fā)展。尤其是在當(dāng)今能源安全新形勢(shì)下，政策制定者往往沒(méi)有因?yàn)槊禾俊安磺鍧崱倍鴮⑵渑懦谀茉从?jì)劃之外，而是通過(guò)發(fā)展配套的清潔煤技術(shù)、重視煤炭清潔化利用以促進(jìn)國(guó)家能源安全。這些政策經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有一定的啟發(fā)性。

二、?中國(guó)煤炭開(kāi)發(fā)利用與能源安全形勢(shì)煤炭仍然是世界一次能源的主要來(lái)源?！禕P世界能源統(tǒng)計(jì)2009)}顯示，按2008年的開(kāi)采速度計(jì)算，全球煤炭可供開(kāi)采122年，而原油剩余探明儲(chǔ)量?jī)H可開(kāi)采42年，天然氣儲(chǔ)量也只能滿(mǎn)足60年的開(kāi)采。2008年全球煤炭消費(fèi)增幅為3．1％至33．04億噸油當(dāng)量，較上年4．5％的速度有所放緩，也低于近10年來(lái)的平均水平，但煤炭依然是連續(xù)六年來(lái)全球消費(fèi)增長(zhǎng)最快的一次能源燃料；2008年全球煤炭產(chǎn)量為33．25億噸油當(dāng)量，較上年增長(zhǎng)了5．3％。作為全球最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，中國(guó)繼續(xù)引領(lǐng)全球煤炭的生產(chǎn)與消費(fèi)，2008年中國(guó)煤炭產(chǎn)量和消費(fèi)量分別為14．15億噸油當(dāng)量和14．06億噸油當(dāng)量，分別較上年增長(zhǎng)10％和6．8％，分別占全球煤炭生產(chǎn)總量的42．5％和消費(fèi)總量的42．6％。從國(guó)內(nèi)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)看，煤炭占一次能源消費(fèi)總量的約70％，遠(yuǎn)高于美國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，也遠(yuǎn)高于世界平均水平。煤炭燃燒所排放的二氧化碳占全國(guó)排放總量的80％以上。而且，由于長(zhǎng)期執(zhí)行粗放型、低成本型的煤礦開(kāi)采政策，使得大多數(shù)企業(yè)將煤層氣直接排放到大氣中。煤炭的不合理開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)成為目前國(guó)內(nèi)環(huán)境污染物排放的主要原因之一，對(duì)國(guó)內(nèi)的環(huán)境安全構(gòu)成了巨大壓力，也招致了很大的國(guó)際減排壓力。由于多煤少油缺氣，新能源短期內(nèi)無(wú)法形成規(guī)模，以及工業(yè)化階段能源需求量巨大，中國(guó)以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)很難改變。中國(guó)政府及其他機(jī)構(gòu)的報(bào)告都表明，中國(guó)煤炭消耗量將呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，只是增幅略有差異。國(guó)內(nèi)冰雪災(zāi)害等突發(fā)事件下的煤炭供不應(yīng)求，時(shí)而出現(xiàn)的“煤荒”、“電荒”、“油荒”、“氣荒”，以及不斷加劇的煤電矛盾和不斷攀升的石油對(duì)外依存度等問(wèn)題日益凸顯。2009年，國(guó)家發(fā)改委的公開(kāi)資料顯示，目前中國(guó)石油對(duì)外依存度已超過(guò)50％，接近國(guó)際能源“安全警戒線”。這對(duì)于正處在工業(yè)高速增長(zhǎng)階段的中國(guó)來(lái)言，面臨著比一般國(guó)家更大的挑戰(zhàn)。在全球能源、資源性產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲的情況下，不僅要面對(duì)價(jià)格上漲帶來(lái)的生產(chǎn)成本增加和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而且要面對(duì)其中潛藏的資源安全風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)，甚至是政治風(fēng)險(xiǎn)[5孔P47'5∞。在經(jīng)濟(jì)全球化與能源資源全球范圍內(nèi)配置的時(shí)代背景下，利用“兩個(gè)市場(chǎng)”和“兩種資源”的戰(zhàn)略政策的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)逐漸升高。這意味著，如果中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中不斷增加的能源需求寄希望于通過(guò)世界石油市場(chǎng)來(lái)得到滿(mǎn)足，那將面臨越來(lái)越大的安全風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)能源資源保障能力建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在國(guó)內(nèi)，需要充分利用國(guó)內(nèi)的煤炭資源優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)煤炭資源清潔化利用，保障和鞏固國(guó)家能源安全體系。