(1)城市軌道交通建設規(guī)模大,同時建設的城市多。目前,中國城市軌道交通正處在快速發(fā)展時期,從1995年-2008年6月,12年間共有10個城市20多條線路投入運營,運營里程達到730km,到奧運會開幕,北京、上海兩城市運營線路分別達到220 km和236 km。
與此同時,全國共有15個城市、800 km的城軌線路正在施工建設。據不完全統(tǒng)計,北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢、南京、重慶、長春、哈爾濱、沈陽、杭州、西安、成都、蘇州等15個城市,城軌交通線網規(guī)劃總長度達1700 km,總投資6000億元。這15個城市線網規(guī)劃已于2003年-2006年得到國家的批準。
近年來,隨著經濟的快速發(fā)展,城市化和機動化進一步加快,城市人口繼續(xù)增加,城市范圍不斷擴大,為了支撐城市的發(fā)展和建設,很多城市的軌道交通線網規(guī)劃開始修編,城市軌道交通線網規(guī)劃有進一步擴大的趨勢。除上述15個城市之外,寧波、無錫、長沙、鄭州、大連、東莞、貴陽、合肥、昆明、南寧、福州等10多個城市,也在籌建城軌交通,編制城軌交通線網規(guī)劃,初步估計線網規(guī)劃總長度為1000~1500公里。總之,無論從城市軌道交通規(guī)劃城市數量、規(guī)劃城市軌道交通總體規(guī)模,還是已經運營里程、在建里程,中國城市軌道交通總體規(guī)模都非常龐大,建設軌道交通的城市數量,在世界上都是首屈一指的。
(2)城市軌道交通建設速度快,同時開工建設的線路多。從城市軌道交通建設速度分析,1995年-2008年12年間,中國建設軌道交通的城市,從1個城市增加到10個,運營里程從43 km增加到790 km。日本東京地鐵,50年間建設286 km,在經濟高速發(fā)展時期1960年-1969年,10年間建設100.5 km。按年平均建設里程比較,北京、上海比東京快3倍多。上海、北京兩市政府都提出每年建設40~50 km的承諾,上海、北京、廣州三大城市打破常規(guī),4條線或6條線在同時開工建設,投資以每年100多億速度在推進,中國城軌交通建設速度位居世界第一。
出現上述情況,有其深刻的社會經濟背景,伴隨中國經濟快速發(fā)展,各大城市普通出現交通擁堵現象、交通事故增加、環(huán)境污染嚴重、出現時間加長、城市交通滯后已影響城市快速發(fā)展。城市交通,特別是特大城市的交通得到國家和政府的重視,成為亟需解決的社會問題。在這種形勢下,各大城市選擇發(fā)展軌道交通作為解決城市交通治本之策,符合國家的要求,是完全正確的。
由于相當多城市起步較晚,奧運會剛剛閉幕、世博會在即,城市交通擁堵日益嚴重,一些城市對軌道交通復雜性認識不足,研究不夠,存在著急躁情緒,提出限期開工、限期完工的要求,中國城軌交通建設存在前期工作不足,調查研究不夠的現象,規(guī)劃、設計、施工各工作階段周期短,工作有疏漏和失誤,安全隱患確實存在,安全方面問題不少。
中國城市軌道交通安全建設存在的主要問題
(1)城軌交通安全法律法規(guī)還不夠完善。為了加強安全生產監(jiān)督管理,防止和減少安全事故,保障人民群眾生命和財產安全,促進經濟發(fā)展,2002年6月29日制定國家安全生產法,凡從事生產經營活動的單位安全生產均應遵守。安全生產法7章79條,對生產經營單位的安全生產保障,從業(yè)人員的權利和義務,安全生產監(jiān)督管理,事故的應急救援與調查處理等都有詳細規(guī)定和要求。安全生產法是中國從事生產活動單位安全生產最主要的法律,必須遵守。
安全生產法同時提出,消防安全、道路安全、鐵道安全、水上安全和民航安全等,還應遵守相應法律法規(guī)。關于交通運輸安全方面的法規(guī),僅從國家安全生產監(jiān)督管理局的網站上,可以查出由勞動部、交通部、公安部、鐵道部、建設部、國家技術監(jiān)督局等部下達的,各類法規(guī)共有85項,但涉及城市軌道交通的行政法規(guī)僅有4項。城市軌道交通行業(yè)的安全方面的法律法規(guī),不僅數量不足,而且不復敷蓋規(guī)劃設計、建設施工、產品生產制造、運營的全過程。
(2)城軌交通安全方面標準規(guī)范不足。安全生產法第16條規(guī)定,生產經營單位應當具備安全生產法、有關法律、行政法規(guī)和國家標準或行業(yè)標準規(guī)定的安全生產條件。城軌交通由于起步較晚,城軌交通方面標準數量不足,城軌交通安全方面沒有獨立、系統(tǒng)的標準,有關安全方面要求,分散在各個標準之中。為了應對城軌交通建設的實際需要,城軌交通建設大量采用鐵路標準和國際標準,部分城市根據本城市建設情況,制定一些地方安全標準。直到2007年國內才制定第一部國家標準地鐵運營安全評價標準。
由于缺乏深入研究,存在安全標準要求不一致、某些安全標準缺失的現象。近年來,國內開始借鑒國外風險分析理念和方法,由于國情不同、理解上的差異、引用的不規(guī)范、造成安全標準和規(guī)范的混亂和不一致。因此,建立新的以風險分析為基礎的安全理念和分析方法,制定標準,成為亟待解決的問題。
(3)亟待建立完善的安全評價制度。安全評價工作是監(jiān)督部門和企業(yè)安全生產的基礎工作之一,安全評價報告已成為企業(yè)生產安全和安全管理工作重要組成部分。中國安全評價工作起步較早,始于上世紀70年代,是伴隨建設項目“三同時”而發(fā)展起來的,經過30多年的發(fā)展,國家安監(jiān)局已陸續(xù)發(fā)布危險化學品、煤礦、陸上石油和天然氣開采等10項安全評價技術導則,已授予108家評價單位資質證書。并由單一的評價擴展為安全預評價、安全驗收評價、安全現狀評價和專項安全評價等4種類型,復蓋了系統(tǒng)工程的全生命周期,適應了安全生產需要,安全評價已被寫進安全生產法中,成為安全生產6大技術支撐體系之一。
2007年國家安監(jiān)局頒布了行業(yè)標準城軌交通安全預評價細則、城軌交通安全驗收評價細則,建設部和質檢總局頒布了國家標準地鐵運營安全評價規(guī)范?!∫?guī)范了城軌交通安全評價內容。雖然中國工程建設的安全工作起步較早,但城軌交通的安全評價則起動的較晚。中國城軌交通設計方面的安全研究,分散在各章節(jié)內,以防火、防水、防震為主,缺乏集中、系統(tǒng)的安全研究,內容有缺項、研究深度不夠,沒有專門的安全評價。政府審批以竣工后專家驗收、批準運營方式進行,不能在軌道交通全壽命周期內進行監(jiān)管。獨立第三方安全評價機制未能建立,政府下設的建設指揮部,即當裁判員又當運動員的做法,使軌道交通建設缺乏外部監(jiān)管。生產研發(fā)的安全產品,因無業(yè)績不能使用,因無產品認證制度,得不到認可。因此,建立適合城軌交通安全評價制度,應用安全評價消除安全隱患是亟需解決的問題。
(4)城軌交通安全技術基礎研究薄弱。中國城軌交通建設正處在快速發(fā)展階段,一些特大城市已進入網絡化運營,為了確保軌道交通安全設計、安全建設、安全運營,防止和減少重大事故的發(fā)生,對軌道交通安全性要求越來越高,由于防災減災經驗不足,軌道交通安全技術基礎研究薄弱,各種災害、重大事故產生原因、作用機理及其損害特征研究甚少,救援技術及救援設備研發(fā)滯后。多數城軌安全防護措施是針對常規(guī)運營事故,難以應對預謀的恐怖襲擊和自然災害。盡管有關部門在事發(fā)后能趕往現場,但由于各種機電設備、信息和救援預案信息沒有整合,決策者和救援人員不能及時了解事發(fā)地點設備情況,往往延誤了最佳救援時機,通常是依靠經驗來解決現場事故。
(5)引入新的安全理念需進一步強化。傳統(tǒng)的做法是以產品為核心,為確保安全,需建立龐大的標準體系,其內容包括材料的選擇、計算方法、生產工藝和生產方法、測試試驗方法、乃至于驗收及運輸規(guī)定等,雖然提高產品的安全性,但隨著中國技術發(fā)展也暴露其缺點。①隨著科學技術的發(fā)展,新技術、新產品大量涌現,特別是信息技術、計算機技術的大量運用,越來越多的安全功能是由計算機和軟件來完成。因此,要求對產品安全評估方法作出調整,而不是一般測試就能驗證其安全性。②軌道交通是由多專業(yè)組成的大系統(tǒng),涉及數以萬計的產品,產品的安全設計不能完全表明各子系統(tǒng)和系統(tǒng)的安全性。近年來,深圳、成都、上海等地鐵已開展RAMS理論為指導的城軌交通安全風險研究,就是在城軌交通全壽命周期范圍內,進行風險分析研究。這種風險識別、風險分析及降低風險的方法和措施的RAMS理論及方法,與獨立第三方評估機制構成新的安全理念,其研究和落實工作還有待進一步強化。
對中國城軌交通安全能力建設的建議
(1)必須牢固樹立安全第一的指導思想。城市軌道交通系統(tǒng)一般都處在地下或高架橋上的半封閉空間里、環(huán)境封閉、空間狹小、人員和設備高度密集、一旦發(fā)生災害等破壞,人員疏散和救援困難,處置不當將產生巨大的人身和財產損失,對社會經濟和生活造成重大影響,破壞和影響人們對生活信心。正是由于城市軌道交通災害的特殊性,建立安全評估體制、提高軌道交通系統(tǒng)抵抗重大事故和災害的能力、確保軌道交通的安全,包括城軌交通設計安全、建設安全和運營安全,安全已成為城市軌道交通建設和運營的核心內容。
(2)建立風險分析的安全理念。以城軌交通安全標準為依據,以RAMS風險分析理論和方法為基礎,與獨立第三方安全評估機制相結合,構成了城軌交通安全的新理念。利用風險識別、風險分析和降低風險措施的研究方法,可以防止和減少事故的發(fā)生,降低事故帶來的損害程度。不但可以保證產品設備的安全,還可以在城軌交通全壽命周期范圍內,保證軌道交通系統(tǒng)的安全。建議充分利用“十一五”國家支撐計劃的項目,強化風險分析基礎理論和實施方案的研究。
(3)建立城市軌道交通事故報告制度。目前,國內城市軌道交通建設正處在快速發(fā)展階段,由于發(fā)展速度快,一些城市幾條線路同時在施工,出現邊設計、邊施工的現象,一些城市提出趕進度、趕工期的不切實際的要求,加之,前期調查研究不足等原因,國內軌道交通施工和運營事故時有發(fā)生,為了更好地了解事故發(fā)生情況、嚴重程度、事故原因、修復改正處理情況等,應建立事故報告制度,不應出現瞞報、少報、謊報等現象,以便上級主管部門及時了解城市軌道交通事故的情況。
(4)組建城市軌道交通事故調查委員會。城市軌道交通事故調查委員會的組建、成員的組織、職權的行使,任期、行為的規(guī)范,事故的調查等應以法律法規(guī)予以確定。不能隨便找?guī)讉€人,簡單的開幾個會就解決問題。
(5)建立獨立第三方安全評價體制。為確保城軌交通在全壽命周期范圍內安全,應建立城軌交通安全的外部監(jiān)督機制,根據國外安全方面經驗,應建立適合中國國情的獨立第三方安全評價體制,利用安全評價消除安全隱患,確保城軌交通產品安全、城軌交通各階段、各子系統(tǒng)的安全,軌道交通設計、施工和運營全過程的安全。
(6)制定城軌交通安全標準。盡快組織有實力單位組成產學研聯(lián)合體,開發(fā)城軌交通不同階段安全標準的編制工作,也包括不同事故和災害的標準,如防火標準、耐震標準、反恐怖襲擊標準等,以達到設計安全、施工安全和運營安全的目的。
(7)強化城軌交通安全基礎研究。在城軌重大事故和災害調研基礎上,研究不同事故和災害發(fā)生原因、產生機理、損害特征和救援方法。城軌交通在不同事故和災害下,設計原則和防災標準,特別是軌道交通最易發(fā)生、損害最大的火災、地震、水害、大風等重大事故和災害,軌道交通應具備抗風險及重大事故的能力、防止和減少危害、有害因素的措施和方法。
(8)加快城軌交通安全救援產品和設備研發(fā)。為給城市居民提供安全、安心的出行乘車條件,城軌交通還應在事故災害調查基礎上,開發(fā)研制在重大事故和災害發(fā)生時,救援設備和設施、救援通信、信息傳遞、人員疏散和救援設備與工具、在災害、地震、爆炸、毒氣和生化襲擊情況下,城軌交通管理人員及乘客的個人防護設備的開發(fā)研制,都需加強?!?/p>