一、移交階段風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險分配

PPP項目移交是指在項目合作期結(jié)束或項目合同提前終止后，社會資本或項目公司將全部項目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益以合同約定的條件和程序移交給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)?！恫僮髦改稀分忻鞔_，PPP項目移交階段主要工作包括移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價，各個工作環(huán)節(jié)都涉及風(fēng)險因素，PPP項目移交階段風(fēng)險防范和控制管理的前提是識別移交階段的風(fēng)險，在此基礎(chǔ)上開展風(fēng)險評估和風(fēng)險分配。

（一）移交階段風(fēng)險識別和分配

風(fēng)險識別是PPP項目風(fēng)險管理的關(guān)鍵，也是對PPP項目進(jìn)行風(fēng)險管理的難點所在。每一個PPP項目的風(fēng)險識別和管理都是獨特的，需要根據(jù)具體項目進(jìn)行具體分析。一般而言，PPP項目按照移交階段的主要工作，存在如下風(fēng)險：

1.移交準(zhǔn)備階段

（1）存在風(fēng)險

組織和人員風(fēng)險：沒有及時組建項目移交工作組；移交工作組人員不具代表性，原則上應(yīng)包括財政預(yù)算管理、資產(chǎn)管理部門、項目實施單位、審計或監(jiān)督管理部門人員；移交工作組人員不具備移交方面涉及的技術(shù)、財務(wù)、財政、資產(chǎn)管理等知識和技能。

方案設(shè)計不具有可操作性和指導(dǎo)性風(fēng)險：沒有根據(jù)PPP合同約定確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案；方案過于粗泛，不具有可操作性和指導(dǎo)性。

（2）風(fēng)險承擔(dān)主體：政府或其授權(quán)的移交機(jī)構(gòu)（部門）。

2.性能測試階段

（1）存在風(fēng)險

程序不到位風(fēng)險：項目移交工作組沒有嚴(yán)格按照性能測試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試。

評估結(jié)果不客觀、不公正風(fēng)險：項目移交工作組委托的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)不具有相關(guān)資質(zhì)；沒有按照項目合同約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評估，作為確定補(bǔ)償金額的依據(jù)；評估結(jié)論不客觀、不公正導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失或社會資本利益受損。

（2）風(fēng)險的承擔(dān)主體：政府或其授權(quán)的移交機(jī)構(gòu)（部門）、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)。

3.資產(chǎn)交割階段

（1）存在風(fēng)險

移交項目/資產(chǎn)/設(shè)備不完整風(fēng)險：由于PPP合同中對社會資本移交的設(shè)施是否完好，移交設(shè)施應(yīng)該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)沒有進(jìn)行詳細(xì)、準(zhǔn)確的描述，導(dǎo)致社會資本或項目公司沒有將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項目移交工作組，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。

注：移交的范圍通常包括項目設(shè)施；項目土地使用權(quán)及項目用地相關(guān)的其他權(quán)利；與項目設(shè)施相關(guān)的設(shè)備、機(jī)器、裝臵、零部件、備品備件以及其他動產(chǎn)；運營維護(hù)項目設(shè)施所要求的技術(shù)和技術(shù)信息；與項目設(shè)施有關(guān)的手冊、圖紙、文件和資料（書面文件和電子文檔）；移交項目所需的其他文件。

項目需要繼續(xù)履行合同轉(zhuǎn)讓風(fēng)險：移交時，項目公司在項目建設(shè)和運營階段簽訂的一系列仍然需要繼續(xù)履行的重要合同，包括項目的工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同、融資租賃合同、保險合同以及租賃合同等，沒有辦理法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)或手續(xù)有瑕疵，存在可能引起后續(xù)爭議的風(fēng)險。

移交后項目/資產(chǎn)/設(shè)備狀況不達(dá)標(biāo)風(fēng)險：性能測試結(jié)果不達(dá)標(biāo)時，移交工作組沒有要求社會資本或項目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置；社會資本或項目公司進(jìn)行的恢復(fù)性修理、更新重置結(jié)果沒有達(dá)到驗收標(biāo)準(zhǔn)，移交工作組沒有采取提取移交維修保函等相應(yīng)措施。

注：?權(quán)利方面的移交條件和標(biāo)準(zhǔn)：項目設(shè)施、土地及所涉及的任何資產(chǎn)不存在權(quán)利瑕疵，其未設(shè)置任何擔(dān)保及其他第三人的權(quán)利。但在提前終止導(dǎo)致移交的情形下，如移交時尚有未清償?shù)捻椖抠J款，就該未清償貸款所設(shè)置的擔(dān)保除外。?技術(shù)方面的移交條件和標(biāo)準(zhǔn)：項目設(shè)施應(yīng)符合雙方約定的技術(shù)、安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并處于良好的運營狀況。

移交后技術(shù)轉(zhuǎn)讓存在風(fēng)險：對于專業(yè)性要求較高的PPP項目，可能需要使用第三方的技術(shù)（包括通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓或技術(shù)許可的方式從第三方取得的技術(shù)），在此情況下，存在社會資本或項目公司向移交工作組轉(zhuǎn)移項目移交之后因為繼續(xù)使用這些技術(shù)而被任何第三方進(jìn)行侵權(quán)索賠的風(fēng)險。

注：PPP項目合同中通常會約定，項目公司應(yīng)在移交時將項目運營和維護(hù)所需要的所有技術(shù)，全部移交給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，并確保政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)不會因使用這些技術(shù)而遭受任何侵權(quán)索賠。如果有關(guān)技術(shù)為第三方所有，項目公司應(yīng)在與第三方簽署技術(shù)授權(quán)合同時即與第三方明確約定，同意項目公司在項目移交時將技術(shù)授權(quán)合同轉(zhuǎn)讓給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)。

此外，PPP項目合同中通常還會約定，如果這些技術(shù)的使用權(quán)在移交日前已期滿，項目公司有義務(wù)協(xié)助政府取得這些技術(shù)的使用權(quán)。

風(fēng)險的承擔(dān)主體：社會資本或項目公司。

4.項目績效評價階段

（1）存在風(fēng)險

評價結(jié)果不客觀、不公正風(fēng)險：項目移交完成后，財政部門（PPP中心）組織有關(guān)部門或委托第三方機(jī)構(gòu)開展的績效評價不客觀、不公正，評價結(jié)果不能作為政府開展PPP管理工作決策參考依據(jù)的風(fēng)險。

注：項目移交完成后，財政部門（PPP中心）組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。至此，一個PPP項目的生命周期正式結(jié)束。

（2）風(fēng)險的承擔(dān)主體：財政部門及組織的相關(guān)部門或委托的第三方機(jī)構(gòu)。

（二）移交階段風(fēng)險評估

對于PPP項目移交風(fēng)險的評估主要有兩種路徑：一種是基于具有豐富工程建設(shè)、資產(chǎn)管理經(jīng)驗的專家的直覺判斷，對可能發(fā)生移交風(fēng)險的預(yù)估。另一種是對數(shù)據(jù)進(jìn)行足夠的積累和分析。在國內(nèi)大范圍推開PPP模式的情況下，需要政府相關(guān)部門或咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)的積累，然后再通過科學(xué)合理的分析方法來對項目進(jìn)行風(fēng)險量化分析。具體評估量化工作需要結(jié)合具體的PPP項目開展。

二、移交階段的風(fēng)險防范和控制

（一）移交階段的風(fēng)險防范

移交階段的風(fēng)險防范是對該階段潛在的損失進(jìn)行識別、評估，并根據(jù)具體情況采取相應(yīng)的措施進(jìn)行處理，即在主觀上盡可能預(yù)見和防范或在無法避免時能夠?qū)で罂尚械难a(bǔ)償措施，從而減少潛在損失或使風(fēng)險可轉(zhuǎn)化狀態(tài)。通常包括以下幾種風(fēng)險防范辦法：

1.風(fēng)險規(guī)避。風(fēng)險規(guī)避主要是中斷移交階段部分風(fēng)險源，使其不致發(fā)生或遏制其繼續(xù)發(fā)展。如在移交階段提交移交方案，明確移交程序、范圍、時間、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，避免應(yīng)組織、人員、程序等方面的原因?qū)е乱平还ぷ鞑坏轿?、不合理，損害各方權(quán)益。

2.風(fēng)險分離。風(fēng)險分離是指將各種風(fēng)險進(jìn)行分離，避免發(fā)生連鎖反應(yīng)或互相牽連。這種處理可以將風(fēng)險局限在一定的范圍內(nèi)，從而達(dá)到減少損失的目的。如在移交時明確，項目公司應(yīng)將所有承包商和投標(biāo)人提供的尚未期滿的擔(dān)保及保證無償轉(zhuǎn)讓給政府指定的接收人，并且將所有保險單、暫保單和保險單批單轉(zhuǎn)讓給接收人。接收人應(yīng)支付或退還上述移交之后保險期間的保險費。這樣，減少因移交帶來的移交人、接收人風(fēng)險責(zé)任不清，接收人忽視后續(xù)保險責(zé)任的風(fēng)險。

3.風(fēng)險轉(zhuǎn)移。將項目移交風(fēng)險有意識地轉(zhuǎn)給與其有相互經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系方承擔(dān)的風(fēng)險處置方式，如移交階段要求項目公司于合作期限屆滿日規(guī)定時間之前，向政府方提供符合要求的移交維修保函，作為其履行在本協(xié)議下移交期間的修復(fù)義務(wù)和其他違約賠償義務(wù)的擔(dān)保。

4.風(fēng)險自留。將風(fēng)險留給自己承擔(dān)，不予轉(zhuǎn)移。如對于不可抗力或達(dá)到約定條款提前終止合同，PPP項目各方在移交階段約定各自應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任。

5.風(fēng)險處置。風(fēng)險處置是在風(fēng)險發(fā)生后采取的措施，盡可能大的消除風(fēng)險帶來的影響或盡可能多的挽回?fù)p失，是一種風(fēng)險發(fā)生后的補(bǔ)救措施。如合同中明確提出移交階段恢復(fù)性大修條款，如果項目公司為符合協(xié)議規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)所需進(jìn)行的，對本項目設(shè)施缺陷或損害及環(huán)境污染責(zé)任的修復(fù)無法實施或不合理地增加負(fù)擔(dān)或成本過于昂貴，則政府方有權(quán)因本項目的性能指標(biāo)降低而獲得賠償，有權(quán)提取移交維修保函獲得賠償。

（二）移交階段的風(fēng)險控制

1.完善PPP項目合同相關(guān)移交條款，建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

PPP項目移交階段風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制主要是通過項目公司和政府之間的PPP項目合同達(dá)成，目標(biāo)是將移交風(fēng)險和對應(yīng)的回報進(jìn)行匹配。建立起合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，可以使得PPP項目移交流程更加規(guī)范，并符合雙方的利益。

從理論上講，劃分政府和社會資本各自所承擔(dān)的移交風(fēng)險主要原則包括：（1）承擔(dān)移交風(fēng)險的一方應(yīng)該對該風(fēng)險具有控制力；（2）承擔(dān)移交風(fēng)險的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險合理轉(zhuǎn)移；（3）承擔(dān)移交風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動機(jī)；（4）由該方承擔(dān)該移交風(fēng)險最有效率；（5）如果移交風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方.

在具體PPP項目中，若能很好地貫徹這些原則，就能有效解決移交風(fēng)險分擔(dān)的問題。實踐證明，PPP項目移交風(fēng)險分配工具就是PPP項目合同，如果在項目合同的擬定過程中，能夠通過移交要求、回報機(jī)制、退出機(jī)制等一系列的合同條款去貫徹項目移交風(fēng)險分配的框架，或者說將移交風(fēng)險分配框架轉(zhuǎn)換成適當(dāng)?shù)暮贤谋荆敲碢PP項目移交階段的風(fēng)險分配將得到事先預(yù)設(shè)和事后監(jiān)控。

PPP合同移交條款包括但不限于：

（1）政府移交項目/資產(chǎn)/設(shè)施：重點約定政府向社會資本或項目公司移交項目/資產(chǎn)/設(shè)施的準(zhǔn)備工作、移交范圍、履約標(biāo)準(zhǔn)、移交程序及違約責(zé)任等。

（2）社會資本移交項目/資產(chǎn)/設(shè)施：重點約定社會資本或項目公司向政府移交項目/資產(chǎn)/設(shè)施的過渡期、移交范圍和標(biāo)準(zhǔn)、移交程序、質(zhì)量保證及違約責(zé)任等。

（3）項目合同應(yīng)明確各方在移交工作中違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任?？梢曈绊懗潭葎澐譃橹卮筮`約行為和一般違約行為，并分別約定違約責(zé)任。

2.編制完整、合理的移交方案，提供PPP項目/資產(chǎn)/設(shè)施移交指導(dǎo)。

PPP項目移交方案是指導(dǎo)政府及授權(quán)部門在合作期結(jié)束開展PPP項目/資產(chǎn)/設(shè)施移交工作的主要文件，一個完整的PPP項目移交方案應(yīng)該包括：

（1）移交工作計劃，包括但不限于：

①明確在規(guī)定移交日期，項目公司向政府方無償移交項目/資產(chǎn)/設(shè)備范圍。

②明確技術(shù)的轉(zhuǎn)讓范圍及要求。

③明確移交日質(zhì)量要求和質(zhì)量保證期。

④明確項目公司應(yīng)承擔(dān)移交日期前項目設(shè)施的全部或部分損失或損壞的風(fēng)險。

⑤明確移交費用、承擔(dān)方式。

⑥保險和承包商保證的轉(zhuǎn)讓規(guī)定。

⑦項目公司與第三方簽訂合同期未屆滿的處理。

（2）移交驗收程序，包括：

①移交驗收。在最后恢復(fù)性大修后并在移交日期之前，政府方應(yīng)在接收人和項目公司代表在場時對本項目進(jìn)行移交驗收。

②移交程序

合作期屆滿規(guī)定時間前，政府方或其指定機(jī)構(gòu)和項目公司成立移交委員會（或移交工作組），商定移交的詳盡程序；最后恢復(fù)性大修及之后的驗收；移交的資產(chǎn)/設(shè)施/文件資料/權(quán)利或權(quán)益憑證等的詳細(xì)清單等。

③最后恢復(fù)性大修

A.在移交日期之前不早于規(guī)定時間，項目公司應(yīng)對本項目設(shè)施進(jìn)行一次最后恢復(fù)性大修，最后恢復(fù)性大修應(yīng)包括：消除實際存在的缺陷；檢修、探傷、檢測等；政府方合理要求的其他檢修項目.

項目公司有義務(wù)將政府方合理提出的檢修項目列入其最后恢復(fù)性大修計劃.

B.如果項目公司不能根據(jù)恢復(fù)性大修條款進(jìn)行大修的，政府方可以自行或委托第三方進(jìn)行大修，由項目公司承擔(dān)費用和風(fēng)險。

④明確未能修復(fù)缺陷或損害的賠償。

⑤明確移交維修保函要求，包括移交維修保函的提供及有效期；恢復(fù)移交維修保函的數(shù)額。

（三）選取有經(jīng)驗的第三方咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助完成移交工作。

由于移交工作程序復(fù)雜、涉及專業(yè)較多，建議選取有經(jīng)驗的第三方咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助移交小組完成方案編制、資產(chǎn)評估、性能測試等工作，盡可能對移交階段所涉及各方面工作作出相對完善的咨詢策劃和約定，管理移交風(fēng)險，為項目期滿時的順利移交保駕護(hù)航。

第三方咨詢機(jī)構(gòu)在項目移交階段能夠提供的咨詢服務(wù)包括：

1.協(xié)助政府組建項目移交機(jī)構(gòu)，如移交委員會或移交工作組；

2.編制項目移交方案，確定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容、移交標(biāo)準(zhǔn)等；

3.參與移交談判，草擬、修改、審查相關(guān)文件；

4.開展資產(chǎn)評估工作，出具評估報告；

5.對項目進(jìn)行移交性能測試，出具測試文件；

6.設(shè)計、論證項目/資產(chǎn)/設(shè)施/技術(shù)等移交方案，對移交資產(chǎn)/設(shè)施/技術(shù)等進(jìn)行核實、清理；

7.協(xié)助辦理資產(chǎn)交割法律手續(xù)，對交割過程進(jìn)行合法性審查；

8.協(xié)助開展項目的績效評價，出具績效評價報告。