國以民為本，民以食為天，食以安為先。食品質(zhì)量安全問題是一項關系到國計民生的大事。而隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型矛盾的不斷凸顯，食品質(zhì)量安全問題頻發(fā)，引起社會的廣泛關注。2008年三鹿“三聚氰胺奶粉”事件引發(fā)公眾對于奶制品的質(zhì)疑；2010年的“地溝油”事件引發(fā)社會的強烈動蕩；2011年的“瘦肉精”事件致使公眾對于肉制品需求的急劇減少；2013年廣州“鎘大米”事件弄的人心惶惶，聞米色變……這一系列的食品安全問題給消費者帶來身心和財產(chǎn)的雙重傷害，也嚴重危害到經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。而農(nóng)產(chǎn)品作為食品的主要原料來源，是人類賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是食品質(zhì)量安全的基本。我國歷來高度重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作。農(nóng)業(yè)部于2010年提出要做到“兩個努力確?！?，即努力確保不發(fā)生區(qū)域性重大動物疫情，努力確保不發(fā)生重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，一手抓執(zhí)法監(jiān)管，一手抓農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)。國務院于2013年頒布《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》中提出“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全”這一問題。農(nóng)產(chǎn)品安全追溯體系和健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，再一次被提到國家的層面上來。因此，厘清農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題發(fā)生的原因，對癥下藥，給出合理的治理建議，對加強我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平有著舉足輕重的作用和意義。
農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題產(chǎn)生的根本原因在于市場失靈。所謂市場失靈，是指市場機制在某些領域無法有效發(fā)揮作用，達不到資源有效配置的目的，無法完成“帕累托效率”、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中的市場失靈主要表現(xiàn)在市場無法依靠自身的調(diào)節(jié)機制來實現(xiàn)安全、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的充分供給。這主要是由于農(nóng)產(chǎn)品市場信息的不對稱、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的經(jīng)濟外部性以及農(nóng)產(chǎn)品供應鏈中的單次博弈等原因造成的。
首先是農(nóng)產(chǎn)品市場信息不對稱。在市場經(jīng)濟活動中，各類人員對于有關信息的了解程度是有差異性的。掌握信息比較充分的人員往往處于有利的地位，而信息困乏的人員則處于弱勢的地位。由于農(nóng)產(chǎn)品的特性具有不確定性、農(nóng)產(chǎn)品市場交易環(huán)境和制度不夠完善等一系列因素導致農(nóng)產(chǎn)品市場信息的不對稱，在一般情況下，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者比消費者更清晰的掌握了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量狀況，而消費者只能根據(jù)自己的觀察或者經(jīng)驗來了解情況，所以只愿意按照農(nóng)產(chǎn)品的平均質(zhì)量來支付價格。這就導致高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品由于投入成本高，價格也高卻缺乏競爭力，逐漸退出市場交易。當消費者發(fā)現(xiàn)市場上所售出的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量整體下降時，他所愿意支付的價格也會隨之降低，這會進一步造成高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品的萎縮。這種逆向選擇導致市場資源流向低質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品，而使得高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的利益收到損壞，喪失了交易的積極性。不利于優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品市場的發(fā)展。
其次是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的經(jīng)濟外部性。經(jīng)濟外部性是經(jīng)濟主體的經(jīng)濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響，即其從事經(jīng)濟活動時成本與后果不完全由行為人承擔。經(jīng)濟外部性可分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經(jīng)濟行為個體的活動使他人或社會收益，而受益者無需花費代價；負外部性是某個經(jīng)濟行為個體的活動使他人或社會受損，而施加者卻沒有為此承擔成本。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的經(jīng)濟外部性體現(xiàn)在兩方面。一方面，消費者在購買和使用優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品時是信任和滿意的。而那些投機取巧的不法分子則利用這種好感向消費者生產(chǎn)、銷售不符合質(zhì)量安全標準的農(nóng)產(chǎn)品。獲得了盈利，從而產(chǎn)生了明顯的正外部特征。另一方面，低質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品侵害了消費者的合法權(quán)益和身心健康，從而影響到了生產(chǎn)、經(jīng)營符合質(zhì)量安全標準的農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營者的經(jīng)濟利益，導致負外部特性出現(xiàn)。目前來說，由于我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系和誠信體系建設還不夠完善，消費者對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信心不足，總體評價較低，因此農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的負外部性遠大強于正外部性。主要表現(xiàn)在當某一區(qū)域或某一企業(yè)出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題之后，消費者對整個行業(yè)的信心將會受到沉重的打擊，從而導致該行業(yè)整體遭受巨大的信譽和經(jīng)濟損失。
最后是農(nóng)產(chǎn)品供應鏈中的單次博弈。農(nóng)產(chǎn)品供應鏈包括原材料生產(chǎn)、加工、儲存、運輸、銷售等活動在內(nèi)的一系列活動過程。而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全則涉及到供應鏈中的每一個階段和環(huán)節(jié)，供應鏈上行為主體的博弈關系決定了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的安全性。當前我國農(nóng)產(chǎn)品供應鏈主要是由分散的小規(guī)模的農(nóng)戶、產(chǎn)地批發(fā)商、消費地批發(fā)商和小商販所組成的傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品供應鏈。這一供應鏈使得買方和賣方不能進行重復的博弈來使得雙方得到合作的共贏，從而陷入了“囚徒困境”。以果農(nóng)和果品廠之間的單次博弈為例。在產(chǎn)業(yè)鏈中，雙方可以選擇的策略是合作或者是不合作。果農(nóng)的合作意味著為果品廠提供優(yōu)質(zhì)安全的加工原料，不合作即以次充好；果品廠的合作指的是按質(zhì)論價，不合作就是支付果農(nóng)低于優(yōu)質(zhì)原料應有的價格。那么在短期利益的驅(qū)使下，為了滿足自身利益最大化，雙方都會傾向于選擇都不合作的行為。因此，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈中兩個市場主體博弈的最終結(jié)果是，上游主體給了下游主體以次充好的原材料，而下游主體支付了非安全農(nóng)產(chǎn)品應有的價格。如此，則無法實現(xiàn)供應鏈中的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。
市場失靈為政府的干預提供了基本的依據(jù)，有形的手必須在農(nóng)產(chǎn)品市場的資源配置中發(fā)揮好調(diào)節(jié)的作用。然而，政府干預也不是萬能的，同樣存在著“政府失靈”的可能性。一方面表現(xiàn)為政府的無效干預，即政府宏觀調(diào)控的方法不當或力度不夠，不能夠彌補市場失靈的缺陷；另一方面表現(xiàn)為政府的干預過度，即政府的干預范圍或力度，超過了彌補市場失靈的合理需要。因此，政府在干預農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理存在的市場失靈時，一定要把握好方向、范圍和力度，處理好與市場、企業(yè)和中介組織的關系，要充分調(diào)動市場、企業(yè)和中介組織在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中的積極性和主觀能動性，同時加以引導和規(guī)范，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的效率和水平。
首先，要建立健全一個完整的嚴密的可行的法律制度體系，涵蓋“從農(nóng)田到餐桌”的整條農(nóng)產(chǎn)品食物鏈。在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》的基礎上，根據(jù)具體需要制定不同層次、有針對性的法律法規(guī)，完善各類農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準制度，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律責任制度。確立起統(tǒng)一的國家農(nóng)產(chǎn)品安全控制和監(jiān)管機構(gòu)與相關協(xié)調(diào)部門，明確分工與職責。
然后，建立完善、科學、合理的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。
一.建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場準入機制。實行農(nóng)產(chǎn)品市場準入“三項制度”：對獲得國家無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品的食用農(nóng)產(chǎn)品，并與基地種植相符的，實行入市免檢制度，憑認證證書和專用標志直接進入市場銷售；對行業(yè)行政主管部門認定的無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的產(chǎn)品實行索證抽檢制度；對來源于非認證基地的農(nóng)產(chǎn)品并且未取得任何認證的產(chǎn)品，實行現(xiàn)場檢測制度。此外，建立優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品專營市場，在農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和農(nóng)貿(mào)市場設立專營區(qū)，設立專賣店和在超市設立專柜，建立多種形式的農(nóng)產(chǎn)品配送中心，這些措施都大力促進了農(nóng)產(chǎn)品市場準入，培養(yǎng)了消費者的農(nóng)產(chǎn)品品牌意識和質(zhì)量意識，鼓勵和保護了優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營。
二.健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與可追溯系統(tǒng)。著力構(gòu)建“生產(chǎn)有記錄、信息可查詢、流向可追蹤、責任可追究、產(chǎn)品可召回、質(zhì)量有保障”的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與可追溯系統(tǒng)。建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄檔案，記錄農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)壞境、規(guī)模、農(nóng)業(yè)投入品使用等情況，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯提供依據(jù)。實行標志管理制度，對上市的農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地進行編號。生產(chǎn)歷程中的技術(shù)管理信息一旦形成，即以編碼的形式錄入數(shù)據(jù)庫。利用信息的條碼化，清晰、及時地記錄和反應每一個作業(yè)環(huán)節(jié)。這是查找質(zhì)量問題、追回問題產(chǎn)品的重要手段和必要措施。
三.加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢測機構(gòu)建設。為了滿足農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管需要和民眾對于食品的更高要求，近年來，政府加大了對中央、省、縣三級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機構(gòu)建設項目的投入。但由于我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測工作起步較晚，仍存在著一些地區(qū)資金投入不足、人員技術(shù)薄弱、設備更新緩慢等許多問題。因此，一方面要加大財政投入，保障檢測設備、環(huán)境的不斷完善，另一方面，要加快檢測體系的建設和人員專業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)。為集中優(yōu)勢，節(jié)約資源，提高效率，應當逐步進行相關檢測機構(gòu)的整合，提升檢測能力和水平。同時，為了適應我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，要多借助于社會的資源和力量，以政府檢驗檢測機構(gòu)為主導，社會中介檢驗檢測機構(gòu)為輔助，政府和行業(yè)自律，市場調(diào)節(jié)雙管齊下。
四.完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息管理制度。要全面采集農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)信息、社會相關中介組織發(fā)布的與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量相關的信息以及政府部門的監(jiān)管信息。借助于現(xiàn)代網(wǎng)絡設施，改革傳統(tǒng)的“金字塔”縱向的信息傳遞結(jié)構(gòu)，建立新型、高效的“互聯(lián)網(wǎng)傳式”多向信息傳遞結(jié)構(gòu)，提高信息傳遞的效率。要逐步建立農(nóng)產(chǎn)品信息共享制度，最大化地發(fā)揮信息使用價值。集中力量打造農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息技術(shù)平臺，使之成為消費者信任和依賴的權(quán)威信息頭痛渠道。
其次，豐富監(jiān)管手段，建立全方位、立體化的監(jiān)管格局。要通過發(fā)放安全生產(chǎn)手冊、開展以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為主題的培訓班，加強對生產(chǎn)者、經(jīng)營者的教育和學校，使其樹立安全生產(chǎn)的意識，從源頭上保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。加快“三品一標”建設工作，決不允許未經(jīng)質(zhì)量安全認證的農(nóng)產(chǎn)品進入到流通領域。形成對生產(chǎn)基地、農(nóng)貿(mào)市場、超市等農(nóng)產(chǎn)品的定期、常態(tài)化抽查機制。并將檢查結(jié)果及時、真實地向社會公眾公開。對于監(jiān)管工作要引入績效考評機制，包括職責范圍內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故發(fā)生次數(shù)，消費者滿意度的反饋，農(nóng)藥、添加劑等的使用情況。對于考評成績優(yōu)異的部門進行獎勵和宣傳，對于考評成績不合格的部門進行問責和改進。
最后，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈組織模式，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)。加快“合作社”+“農(nóng)戶”模式發(fā)展，拓展合作社功能，將分散的農(nóng)戶組織起來，實行規(guī)?；N植養(yǎng)殖和經(jīng)營，提升市場競爭力。培養(yǎng)以合作社為主體的流通型產(chǎn)業(yè)鏈組織模式，不僅降低流通成本，將流通中產(chǎn)生的利潤轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，增加了收入；更能有效傳導市場信息，避免農(nóng)民在生產(chǎn)過程總的無序性和盲目性，真正做到和市場的無縫對接。因此，應該大力發(fā)展流通型產(chǎn)組織，采取多種方式改造、整合，逐步建立起資金雄厚、輻射面廣、帶動能力強的流通型組織，密切圍繞本地的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和優(yōu)勢企業(yè)，通過農(nóng)企、企企、農(nóng)超、企超聯(lián)合的方式。建立起一大批銷售或者加工的農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)，充分發(fā)揮流通型組織的規(guī)模效應，
我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的復雜性、多變性決定了政府對其的治理任重而道遠。政府要做好協(xié)調(diào)好與市場、企業(yè)以及中介組織的關系，做好管理者和引導者的角色，運用好法律、行政、教育等手段，為我國的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保駕護航。

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