食品的安全關(guān)系著人們的生命健康安全，歷來(lái)都是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，然而這樣的關(guān)注點(diǎn)往往很容易出現(xiàn)問(wèn)題，食品安全領(lǐng)域頻頻爆出各種安全事件，使人們生命健康及財(cái)產(chǎn)受損。這其中固然是因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家社會(huì)發(fā)展必然經(jīng)歷這樣一個(gè)階段，但最大的原因還是食品安全監(jiān)管制度的不完善。從我國(guó)目前食品安全政府監(jiān)管現(xiàn)狀來(lái)看，吳邦國(guó)在2011年全國(guó)人大會(huì)議上指出，今后的食品安全監(jiān)管重點(diǎn)是制定統(tǒng)一科學(xué)的安全標(biāo)準(zhǔn)體系，完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度和建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，改革食品安全政府監(jiān)管體制，使之更加順暢和有效，加強(qiáng)監(jiān)管綜合能力建設(shè)。在2011年食品安全重點(diǎn)工作安排中，國(guó)務(wù)院辦公廳將嚴(yán)厲打擊食品生產(chǎn)、交易和消費(fèi)市場(chǎng)違法違規(guī)行為，采用綜合治理的手段加強(qiáng)對(duì)乳制品、食品添加劑等重點(diǎn)品種的分類治理，監(jiān)督指導(dǎo)企業(yè)提升自我管理水平，提高政府監(jiān)管能力等作為工作重點(diǎn)。①中央政府已確立了未來(lái)幾年加強(qiáng)食品安全政府監(jiān)管的途徑和方法，可見(jiàn)我國(guó)食品安全政府監(jiān)管在理論和實(shí)踐上都將處于一個(gè)快速發(fā)展的階段，并且食品安全監(jiān)管體系已初具雛形，但仍然形勢(shì)嚴(yán)峻，食品安全監(jiān)管制度仍然滯后于食品市場(chǎng)發(fā)展和食品安全需求。“人造雞蛋事件"、“毒奶粉事件”、“地溝油事件”、“蘇丹紅事件”等一系列食品安全事件暴露出我國(guó)在食品安全監(jiān)管上存在的諸多缺陷。進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全政府監(jiān)管力度，完善各項(xiàng)監(jiān)管體制和監(jiān)管制度，對(duì)于規(guī)范食品市場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，維護(hù)公民生命健康安全，發(fā)揮政府監(jiān)管性和服務(wù)性職能，增強(qiáng)政府公信力，促進(jìn)食品行業(yè)健康發(fā)展等都具有重要意義。
        
        政府監(jiān)管體系中存在的問(wèn)題 
        1、食品安全政府監(jiān)管職責(zé)不清
        我國(guó)各類食品安全監(jiān)管部門有許多，往往各部門管理職責(zé)不明，容易造成互相推卸責(zé)任的情況。比如“毒奶粉事件”應(yīng)該由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)的問(wèn)題，“毒奶粉事件"究竟應(yīng)由誰(shuí)來(lái)澄清，各監(jiān)管部門卻莫衷一是。工商部門認(rèn)為，是不是奶粉是否有毒需要技術(shù)鑒定，應(yīng)當(dāng)由技術(shù)監(jiān)督部門進(jìn)行技術(shù)鑒定后予以認(rèn)定。技術(shù)監(jiān)督部門認(rèn)為牛奶是農(nóng)產(chǎn)品，我國(guó)《食品安全法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一管理農(nóng)產(chǎn)品安全，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)組織采取對(duì)奶粉的監(jiān)管措施。農(nóng)業(yè)部門認(rèn)為雖然牛奶是農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門管理，但奶粉是經(jīng)過(guò)加工后的營(yíng)養(yǎng)品，已不屬于農(nóng)產(chǎn)品的范疇，農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行管理就會(huì)超越職責(zé)和權(quán)限，奶粉是進(jìn)入流通環(huán)節(jié)的商品，其是否違法應(yīng)由工商部門認(rèn)定和處理。并且奶粉為何會(huì)含有有害物質(zhì)，也不能確定是牛奶的問(wèn)題，可能是在奶粉的加工處理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，這就更使農(nóng)業(yè)部門有理由認(rèn)定應(yīng)當(dāng)由工商部門處理。長(zhǎng)期以來(lái)，部門之間各吹各的號(hào)，就會(huì)使部門之間難以形成合力，監(jiān)管責(zé)任無(wú)法落到實(shí)處。
        2、食品安全政府監(jiān)管在范圍上存在盲區(qū)
        隨著現(xiàn)代食品工業(yè)和制造技術(shù)的發(fā)展，許多人造原料和新型食品走進(jìn)公眾視野，端上百姓餐桌。對(duì)于這些新型食品是否符合食品安全的標(biāo)準(zhǔn)，由于技術(shù)、操作等方面的原因，政府在短時(shí)間內(nèi)不能作出明確細(xì)致的規(guī)定。比如人造雞蛋，它相對(duì)于傳統(tǒng)雞蛋而言是一種新型食品，類似于此的新型食品尚沒(méi)有納入我國(guó)現(xiàn)有食品安全政府監(jiān)管的范圍，針對(duì)新型食品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、生產(chǎn)許可準(zhǔn)入、監(jiān)督管理部門、質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)等都沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)定。有關(guān)媒體將“人造雞蛋"送到相關(guān)部門檢測(cè)，卻無(wú)法得出檢測(cè)結(jié)論，監(jiān)管部門解釋為雞蛋屬于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，我國(guó)尚未建立初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的缺失就意味著我國(guó)尚無(wú)法對(duì)雞蛋進(jìn)行有效的監(jiān)管，這就使得我國(guó)食品安全政府監(jiān)管在范圍上總是存在盲區(qū)和空白，使得政府監(jiān)管制度的發(fā)展滯后于食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
        
        3、政府監(jiān)管力度不強(qiáng)
        我國(guó)食品安全政府監(jiān)管構(gòu)建了看似天衣無(wú)縫的屏障，然而這個(gè)安全屏障卻屢屢被突破。回望這一食品丑聞，食品安全問(wèn)題似乎無(wú)一例外的又不是食品安全監(jiān)管部門在日常監(jiān)管中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的，而是經(jīng)媒體報(bào)道曝光才浮出水面，媒體對(duì)食品安全展開(kāi)“扒糞運(yùn)動(dòng)"，又繼而對(duì)食品問(wèn)題背后的原因、發(fā)展、甚至安全與否進(jìn)行報(bào)道和披露，政府卻始終處于懶政惰政和被動(dòng)監(jiān)管狀態(tài)，除非釀成重大的食品安全事故，否則都是輕描淡寫的“輕處理"甚至不處理，監(jiān)管權(quán)的運(yùn)行和法律的實(shí)施由于政府部門的不作為、懶作為、慢作為而成了一紙空文。
        4、食品安全監(jiān)管法律體系不完善
        首先，缺乏可操作的食品安全法律法規(guī)。我國(guó)之前頒布的有關(guān)食品監(jiān)管的法律和法規(guī)數(shù)量達(dá)十幾部，包括《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國(guó)食品安全法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等。這些法律由于多半出臺(tái)時(shí)間早，僅對(duì)食品質(zhì)量作了一些概要性規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)要求低，不能反應(yīng)新形勢(shì)下消費(fèi)者對(duì)食品安全的需求。覆蓋面窄，規(guī)定泛泛，這就使造成監(jiān)管滯后和監(jiān)管不力等問(wèn)題。其次，食品安全方面的法律法規(guī)處罰較輕且法律效力不夠。一方面執(zhí)法力度不夠，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)制假售假行為處罰較輕，忽視了制假售假行為本身的危害；另一方面因?yàn)榕涮追煞ㄒ?guī)出臺(tái)滯后。近幾年，我國(guó)加大了技術(shù)法規(guī)的制定，但因立法層次較低，所起作用有限。再次，技術(shù)支撐體系還未建立起來(lái)，有些法律法規(guī)難以實(shí)現(xiàn)。食品監(jiān)管技術(shù)包括專業(yè)技術(shù)人員、先進(jìn)安全理論、檢驗(yàn)儀器設(shè)備、基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)等內(nèi)容。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的物質(zhì)、技術(shù)和人力投入，我國(guó)的食品安全檢測(cè)、檢疫體系網(wǎng)絡(luò)已初形成，但我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)管技術(shù)水平離確保食品質(zhì)量安全還有很大差距。缺乏技術(shù)支撐就會(huì)使政府面對(duì)亟待解決的食品安全問(wèn)題束手無(wú)策，失去話語(yǔ)權(quán)。最后，法律執(zhí)行過(guò)程缺乏規(guī)范化和持續(xù)性。目前，我國(guó)在打擊假冒偽劣食品的現(xiàn)狀往往是出現(xiàn)重大食品安全事故后，才進(jìn)行一系列的檢查、曝光和處理。等待風(fēng)頭過(guò)后，假冒偽劣商品又會(huì)重新泛濫起來(lái)。這種缺乏規(guī)范性和持續(xù)性的打假過(guò)程無(wú)法從根本上解決食品安全問(wèn)題。
        從食品安全立法的國(guó)際發(fā)展現(xiàn)狀以及全球范圍內(nèi)的存在的食品安全問(wèn)題來(lái)看，建立一套完整、覆蓋面廣泛并具有可操作性的并能得到切實(shí)有效執(zhí)行的食品安全法律體系、完善政府監(jiān)管制度勢(shì)在必行。 
        政府監(jiān)管制度的完善 
        1、構(gòu)建以品種監(jiān)管為主的分工監(jiān)管新模式。
        我國(guó)食品安全政府監(jiān)管體系的一個(gè)重大缺陷就是部門眾多、職責(zé)不明。這種監(jiān)管模式被稱之為分段聯(lián)合監(jiān)管的“多龍治水”模式。由于這種模式存在著重大缺陷，因此，可以根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、職能整合的原則對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體制進(jìn)行重建，將食品安全的監(jiān)管職能按類別集中到一個(gè)或幾個(gè)部門，由其統(tǒng)一監(jiān)管從“農(nóng)田”到“餐桌”全過(guò)程的食品安全，這樣既解決了部門之間的權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮、協(xié)調(diào)困難又極大地提高了食品安全監(jiān)管效率。
        2、改進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度
        由于新型食品的不斷推出，使得政府很難對(duì)食品行業(yè)進(jìn)行全面的監(jiān)督，要解決這個(gè)問(wèn)題，必須改進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度，建立全新的具有可操作性的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。首先，要實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)管理統(tǒng)一化和科學(xué)化。把食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為保障食品基本安全的強(qiáng)制性、唯一性標(biāo)準(zhǔn)，并且要對(duì)安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一立項(xiàng)、統(tǒng)一制定和統(tǒng)一解釋，建立起統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理體系?？梢砸悦绹?guó)為借鑒，目前美國(guó)食品安全共有七部法律：《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》(FFDCA)、《食品質(zhì)量保障法》(FQPA)、《聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法》(FMIA)、《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》(PPIA)、《蛋類食品檢驗(yàn)法》(EPIA)、《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》(FIFRA)、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》(PHSA)。②這些法律分別集中于食品供應(yīng)的不同領(lǐng)域，對(duì)于食品安全保障的具體原則也不同，被公認(rèn)為是較完備的法律法規(guī)體系。其次，要努力實(shí)現(xiàn)與國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)接軌。食安委要加強(qiáng)食品基礎(chǔ)研究的國(guó)際合作和食品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際借鑒，積極參與食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂，使我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)在標(biāo)準(zhǔn)制定理念、內(nèi)容和項(xiàng)目上與國(guó)際水平保持同步，這既有利于我國(guó)的食品標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)借鑒，避免我國(guó)食品技術(shù)設(shè)備發(fā)展滯后對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的不利影響，減少重復(fù)勞動(dòng)和資源浪費(fèi)，又有利于我國(guó)食品企業(yè)順利走進(jìn)國(guó)際市場(chǎng)，降低在食品企業(yè)國(guó)際化發(fā)展中的產(chǎn)品研發(fā)成本，減少在食品安全和食品標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定上的貿(mào)易摩擦。
        3、加強(qiáng)行政監(jiān)管力度
        鑒于政府對(duì)食品監(jiān)管的懶惰性和被動(dòng)性，食品安全問(wèn)題的出現(xiàn)往往是通過(guò)媒體爆料，因而給了有安全隱患的食品很大的生存空間，并使得不法商家們變本加厲。因而政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政監(jiān)管力度。首先要定期對(duì)食品質(zhì)量進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)。通過(guò)經(jīng)常性的食品質(zhì)量抽樣檢驗(yàn)和監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全行政執(zhí)法的督促推進(jìn)。抽樣檢驗(yàn)工作既可以是常規(guī)性的也可以是專項(xiàng)性的。對(duì)經(jīng)過(guò)抽樣檢驗(yàn)依法確認(rèn)的不合格食品和市場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)的不合格食品或過(guò)期食品及有問(wèn)題的食品，要及時(shí)啟動(dòng)各項(xiàng)監(jiān)管執(zhí)法程序，監(jiān)督問(wèn)題食品的下架退市，對(duì)相關(guān)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)給予行政處罰，從而將監(jiān)管模式由被動(dòng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)監(jiān)管，由被動(dòng)執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)執(zhí)法。其次要加大行政執(zhí)法檢查和追責(zé)力度。通過(guò)執(zhí)法檢查活動(dòng)查找食品市場(chǎng)中存在的安全問(wèn)題，對(duì)違法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行行政處罰，涉嫌犯罪的移交司法機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?；發(fā)現(xiàn)和解決食品安全政府監(jiān)管中存在的法律適用、法律解釋和法律沖突方面的問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行法律的修改和完善；形成對(duì)政府監(jiān)管部門的執(zhí)法督促和約束，對(duì)食品安全監(jiān)管情況進(jìn)行總體評(píng)估，對(duì)監(jiān)管中出現(xiàn)的貪污賄賂、失職瀆職犯罪行為追究黨紀(jì)、行政直至法律責(zé)任。
        4、引入獨(dú)立的第三部門力量和社會(huì)公眾協(xié)助監(jiān)管。
        目前我國(guó)食品安全的政府監(jiān)管模式是單中心監(jiān)管模式，這種模式下的政府監(jiān)管必然由于決策失誤、措施缺位而失靈。在單中心監(jiān)管模式下，政府承擔(dān)了市場(chǎng)監(jiān)管的全部職能，在社會(huì)和市場(chǎng)的多元角色體系結(jié)構(gòu)中，只有政府一元角色在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮有效作用，其它應(yīng)該承擔(dān)社會(huì)管理職能的主體則在監(jiān)管參與中缺位。政府、公共部門、公民社會(huì)、企業(yè)等多種社會(huì)參與主體之間缺乏必要的溝通和交流，沒(méi)有建立起共同參與、協(xié)同解決和共負(fù)公共責(zé)任的機(jī)制。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量信息獲取的難易程度，將產(chǎn)品特征分為三類：消費(fèi)者在購(gòu)買前能夠檢查和評(píng)價(jià)的特征，稱為“搜尋特征”；消費(fèi)者在購(gòu)買前不能準(zhǔn)確評(píng)價(jià)但可以在消費(fèi)之后憑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)的特征，稱為“經(jīng)驗(yàn)特征”；需要專業(yè)的人才和專門的技術(shù)設(shè)備才能夠進(jìn)行評(píng)價(jià)的。③有鑒于此，我們可以引入獨(dú)立的第三部門力量參與食品安全監(jiān)管的技術(shù)方面的工作，對(duì)食品的“信任特征”進(jìn)行監(jiān)督和檢查，同時(shí)聘請(qǐng)各行業(yè)的專家對(duì)原料、生產(chǎn)、流通、銷售和售后進(jìn)行全方位指導(dǎo)，并且鼓勵(lì)消費(fèi)者自治組織參與管理，這樣可以在一定程度上改變我國(guó)當(dāng)前食品安全監(jiān)管完全依賴行政權(quán)力的發(fā)揮所帶來(lái)的弊端，既減少了監(jiān)管成本又有效防止了腐敗，有利于營(yíng)造一個(gè)行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，第三部門協(xié)助，社會(huì)公眾參與的食品安全監(jiān)管新格局