案情：2017年10月，淮海區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局執(zhí)法人員接到市民舉報(bào)，稱轄區(qū)內(nèi)紫晶苑居民小區(qū)物業(yè)公司未經(jīng)業(yè)主同意，違法對(duì)小區(qū)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)，侵犯了業(yè)主合法權(quán)益，執(zhí)法人員經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)查看確認(rèn)小區(qū)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)屬實(shí)，但物業(yè)公司工作人員辯稱：目前乘客確實(shí)只有刷卡后才能乘坐小區(qū)電梯，這主要是為了防止小偷等社會(huì)閑雜人員進(jìn)入，保證小區(qū)業(yè)主人身財(cái)產(chǎn)安全，業(yè)主進(jìn)入轎廂刷卡后乘用不受限制，可以呼叫、駛停任意樓層。執(zhí)法人員經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試后證實(shí)物業(yè)公司工作人員上述說法屬實(shí)。后查明，該物業(yè)公司對(duì)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)未報(bào)電梯改造項(xiàng)目開工，不能提供施工單位電梯改造資質(zhì)，也無電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)后檢驗(yàn)合格證明文件。

淮海區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門在調(diào)查過程中，有調(diào)查人員認(rèn)為，根據(jù)“國(guó)質(zhì)檢特（2014）260號(hào)”文件中對(duì)電梯改造的規(guī)定，該小區(qū)乘客刷卡才能乘坐電梯，避免了小區(qū)業(yè)主以外的人員隨意出入，有利于小區(qū)安全管理，業(yè)主刷卡后可呼叫、駛停任意樓層，物業(yè)并未限制業(yè)主乘用電梯的權(quán)利，故該刷卡系統(tǒng)的IC卡只是啟動(dòng)電梯運(yùn)行的“鑰匙卡”，可將其視為乘坐電梯的一個(gè)前置開關(guān)，并未改變電梯原控制線路，因此該小區(qū)物業(yè)公司相關(guān)行為不屬于電梯改造行為（參見《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2017（5）P70-71），也就無需報(bào)開工和進(jìn)行驗(yàn)收檢驗(yàn)，故物業(yè)公司相關(guān)行為沒有違法，市場(chǎng)監(jiān)管部門也不該處罰物業(yè)公司，應(yīng)該將此調(diào)查結(jié)論告知舉報(bào)人。

電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)哪些行為才違反法律規(guī)定？本案是否應(yīng)該追究物業(yè)公司的行政違法責(zé)任？本案是否違法的關(guān)鍵在于對(duì)“國(guó)質(zhì)檢特（2014）260號(hào)”文件的理解和解讀。國(guó)家質(zhì)檢總局在《關(guān)于印發(fā)〈電梯施工類別劃分表〉（修訂版）的通知》（國(guó)質(zhì)檢特〔2014〕260號(hào)）中認(rèn)為：電梯改造是指采用更換、調(diào)整、加裝等作業(yè)方法，改變?cè)娞葜饕芰Y(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)（傳動(dòng)系統(tǒng)）或控制系統(tǒng)，致使電梯性能參數(shù)與技術(shù)指標(biāo)發(fā)生改變的活動(dòng)；包括：……4.加裝自動(dòng)救援操作（停電自動(dòng)平層）裝置、能量回饋節(jié)能裝置、讀卡器（IC卡）等，改變電梯原控制線路。那么什么樣的加裝讀卡器（IC卡）行為才是改變電梯原控制線路的行為呢？筆者認(rèn)為，所有的電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為都已經(jīng)改變了電梯原控制線路，都屬于電梯改造行為，也都應(yīng)該按照電梯改造的法定要求和程序進(jìn)行申報(bào)和監(jiān)管，具體理由如下：

一、所有的電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為都必然涉及電梯控制方式和控制線路的改變。電梯是“CCC”強(qiáng)制認(rèn)證目錄產(chǎn)品，每一種型號(hào)電梯生產(chǎn)前的設(shè)計(jì)都必須獲得國(guó)家型式試驗(yàn)審查通過，這些電梯產(chǎn)品及出廠所隨附的技術(shù)資料都表明：電梯原控制方式和原控制線路僅支持按鍵控制。加裝電梯（IC卡）刷卡系統(tǒng)本身就是要接入到電梯控制線路之中并實(shí)際參與影響和控制電梯運(yùn)行，即使是上述所謂電梯“鑰匙卡”，也是將原有電梯的單純按鍵控制方式改變?yōu)椤拌€匙卡”+“按鍵”控制方式，原有的按鍵控制方式已經(jīng)不能單獨(dú)運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)電梯控制功能，必須通過加刷IC卡才能實(shí)現(xiàn)電梯控制，這種行為已經(jīng)改變了出廠時(shí)設(shè)定的原標(biāo)準(zhǔn)控制方式和控制線路（按鍵控制），所以對(duì)于加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)不改變電梯原控制方式和控制線路的結(jié)論筆者不敢茍同，當(dāng)然，筆者也同意，（IC卡）刷卡系統(tǒng)限層做法將刷卡系統(tǒng)的控制器加入到電梯的召喚控制回路中，這種方式對(duì)原有控制線路和呼梯方式的改變程度更為深刻，表現(xiàn)更為明顯。所以筆者認(rèn)為，無論以何種方式對(duì)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為都改變了電梯原有控制方式和控制線路，性質(zhì)沒有區(qū)別，只是程度和方式不同，故都屬于對(duì)電梯的改造行為范疇。

二、從物業(yè)的加裝動(dòng)機(jī)和目的來看，電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為也必然涉及電梯電梯控制方式和控制線路的改變。物業(yè)加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)一般理由包括：首先是區(qū)分業(yè)主與非業(yè)主，使小區(qū)避免負(fù)面人群進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)小區(qū)安全管理和居民安全居??；其次是節(jié)能環(huán)保，減少開支；其實(shí)物業(yè)公司沒說的理由才是他們?yōu)殡娞菁友b（IC卡）刷卡系統(tǒng)的最大動(dòng)機(jī)，那就是迫使業(yè)主按期繳納物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)，否則不管是采用上述哪種方式加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)，只要物業(yè)不為業(yè)主開通、延續(xù)電梯IC卡服務(wù)期限，（IC卡）刷卡系統(tǒng)當(dāng)然可以鎖死電梯，就可以讓絕大部分業(yè)主即使持卡也一樣有家難回，這些業(yè)主只有乖乖按照物業(yè)要求繳納物業(yè)費(fèi)用才能乘用電梯，電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)成為物業(yè)公司和業(yè)主對(duì)壘博弈的制勝法寶。筆者無意質(zhì)疑物業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)管理方式，也無意評(píng)判物業(yè)公司與業(yè)主爭(zhēng)執(zhí)的是非對(duì)錯(cuò)，但上述這種動(dòng)機(jī)和功能本身就坐實(shí)了“電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為必然改變電梯控制方式和控制線路”這一性質(zhì)，否則，怎么可能限制非業(yè)主乘客自由乘用電梯？又如何能夠?qū)崿F(xiàn)迫使業(yè)主“主動(dòng)”繳納物業(yè)費(fèi)用的目的？

三、從實(shí)際監(jiān)管來看，認(rèn)為部分電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為存在不改變?cè)刂凭€路的觀點(diǎn)讓基層監(jiān)管與執(zhí)法無所適從。首先從安全監(jiān)管的目的來看，我們對(duì)電梯實(shí)施監(jiān)管首要目的是為了保證電梯運(yùn)行狀況安全、穩(wěn)定，減少、控制和杜絕電梯運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和隱患。按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，系統(tǒng)要素的增加必然導(dǎo)致系統(tǒng)復(fù)雜性的增加，同時(shí)也就意味著系統(tǒng)脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)性（隱患）的增長(zhǎng)，電梯加裝了（IC卡）刷卡系統(tǒng)使得電梯發(fā)生故障的概率和風(fēng)險(xiǎn)隨之增加，為了保證電梯安裝、改造、修理行為不對(duì)電梯安全性能產(chǎn)生破壞和消極影響，任何接入電梯系統(tǒng)的要素和行為在接入前都必須得到認(rèn)真評(píng)估和考量、權(quán)衡，這種接入行為是否必要？是否符合法律規(guī)范和要求？安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患是否可控？這一評(píng)估工作絕不能由電梯使用單位、修理（生產(chǎn)、改造）單位代替監(jiān)管部門自行作出，只能由監(jiān)管部門或者其委托的第三方特檢機(jī)構(gòu)依法依規(guī)進(jìn)行。實(shí)踐中幾乎所有電梯使用單位都認(rèn)為自己加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)沒有改變電梯控制線路，沒有安全風(fēng)險(xiǎn)，不屬于電梯改造行為，因而也認(rèn)為自己無需生產(chǎn)廠家授權(quán)、申報(bào)開工和監(jiān)督檢驗(yàn)，不需要委托具備電梯改造資質(zhì)的施工方進(jìn)行施工。筆者認(rèn)為，任由電梯使用單位對(duì)加裝行為自主定性的觀點(diǎn)必然帶來電梯管理和改造秩序的混亂，導(dǎo)致電梯管理出現(xiàn)更多風(fēng)險(xiǎn)和隱患。如果承認(rèn)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)部分行為（如鑰匙卡）存在不改變?cè)刂凭€路的性質(zhì)，那么我們?nèi)绾握撟C、界定其他加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為與這些加裝行為之間性質(zhì)的根本差別？這種論證和界定能否讓當(dāng)事人、社會(huì)、司法機(jī)關(guān)信服和認(rèn)可？我們又如何保證和控制這些不屬于電梯改造的加裝行為過程中存在的隱患和風(fēng)險(xiǎn)？最關(guān)鍵的是監(jiān)管人員是否需要對(duì)因此出現(xiàn)的電梯安全生產(chǎn)事故承擔(dān)責(zé)任？

其次，認(rèn)可電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為存在不改變?cè)刂凭€路將為所有的加裝行為留下“合法”的后門和路徑，導(dǎo)致對(duì)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)違法行為的查處流于形式。實(shí)踐中，電梯加裝的（IC卡）刷卡系統(tǒng)很多可以通過軟件設(shè)定設(shè)置為三種以上的模式，即模式一：鑰匙卡，乘客刷卡后可以呼叫、駛停任意樓層；模式二：自動(dòng)限層，乘客刷卡后自動(dòng)顯示對(duì)應(yīng)樓層，不支持呼叫、駛停其他樓層；模式三：手動(dòng)限層，乘客刷卡后需要再按鍵對(duì)應(yīng)樓層，不支持呼叫、駛停其他樓層。這些模式通過（IC卡）刷卡系統(tǒng)軟件設(shè)定就可以實(shí)現(xiàn)自由切換，假如認(rèn)可電梯加裝（IC卡）（上述模式一）刷卡系統(tǒng)行為不改變?cè)刂凭€路，那么我們：（一）不能追究安裝單位或者個(gè)人責(zé)任，因?yàn)樵摪惭b（上述模式一）行為未改變電梯控制線路，不屬于改造行為，也就無需獲得原生產(chǎn)廠家授權(quán)，無需事前書面告知特種設(shè)備安全監(jiān)管部門，無需具備電梯修理、改造等施工資質(zhì)，無需移送相關(guān)資料；（二）我們無法追究電梯維保單位責(zé)任，按照《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》第五條，電梯維保單位發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重事故隱患應(yīng)及時(shí)報(bào)告特種設(shè)備安全監(jiān)管部門，但既然該安裝（上述模式一）行為不屬于電梯改造行為，電梯維保單位當(dāng)然有理由判斷其不存在嚴(yán)重事故隱患，也就無需報(bào)告特種設(shè)備安全監(jiān)管部門；（三）我們也難以追究使用單位責(zé)任，因?yàn)樵摪惭b（上述模式一）行為不屬于電梯改造行為，當(dāng)然也無需監(jiān)督檢驗(yàn)和變更登記及保存相關(guān)資料。交付使用后，物業(yè)公司任一員工都隨時(shí)可以通過軟件設(shè)定將電梯（IC卡）刷卡系統(tǒng)切換到模式二或者模式三，即使被發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人辯稱安裝時(shí)間久遠(yuǎn)（譬如稱是2014年6月以前），就會(huì)使執(zhí)法人員對(duì)當(dāng)事人違法使用加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為的調(diào)查和取證難度明顯加大，同時(shí)當(dāng)事人一有風(fēng)吹草動(dòng)當(dāng)然也可以隨時(shí)切換回模式一，如果再不能解釋清楚模式一和模式二三的性質(zhì)差別，實(shí)踐中行政處罰很難繼續(xù)進(jìn)行。

鑒于實(shí)踐中小區(qū)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，且行為跨?014年7月1日前后，很多特種設(shè)備監(jiān)管和檢驗(yàn)人員對(duì)具體電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為是否屬于改造存在異議，對(duì)電梯違法加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為的處理猶豫觀望。但小區(qū)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為事關(guān)百姓日常出行，很多地方反對(duì)的民意非常激烈，由此引發(fā)多起群體事件，假如特種設(shè)備監(jiān)管人員存在瀆職或者應(yīng)對(duì)不當(dāng)，被追責(zé)的可能性確實(shí)存在。在這種矛盾中如何依法履行監(jiān)管小區(qū)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為職責(zé)？

首先，當(dāng)然是期望國(guó)家局對(duì)（國(guó)質(zhì)檢特〔2014〕260號(hào)）文件作出統(tǒng)一解釋。這一解釋應(yīng)該包括：是否存在不改變控制線路的加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為？如果有包括哪些行為？2014年7月1日加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為是否需要監(jiān)督檢驗(yàn)？對(duì)加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為的改正方式有哪些？這是最理想、最權(quán)威、最徹底的解決辦法，其它辦法都只能是臨時(shí)性補(bǔ)救措施。

其次，征求相關(guān)司法機(jī)關(guān)對(duì)于電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為是否屬于改變控制線路的看法和意見。鑒于司法機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為具有的監(jiān)督、審查評(píng)判職能，筆者理解相關(guān)司法機(jī)關(guān)意見對(duì)行政執(zhí)法行為同樣具有借鑒和指導(dǎo)意義，事前與法官交流、溝通監(jiān)管部門對(duì)于加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為是否屬于改變控制線路的看法和意見，并征求法官對(duì)于該問題的看法和意見，有利于澄清事實(shí)，爭(zhēng)取司法機(jī)關(guān)的理解和支持，避免在行政訴訟中被動(dòng)甚至敗訴。

第三，必要時(shí)向地方政府法制機(jī)關(guān)和監(jiān)察委進(jìn)行書面專題請(qǐng)示。小區(qū)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為事關(guān)百姓切身利益，已在多地引發(fā)多起群體事件，書面專題請(qǐng)示一則體現(xiàn)監(jiān)管部門關(guān)注民生，主動(dòng)履職，以求得相關(guān)部門對(duì)工作的理解和支持，爭(zhēng)取更好的執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法效果，二則可以請(qǐng)求法制機(jī)關(guān)和監(jiān)察委委托廠家、特檢機(jī)構(gòu)對(duì)具體加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為進(jìn)行技術(shù)分析，以專業(yè)技術(shù)來還原事實(shí)本身，保證各方合法權(quán)益。