各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團(tuán)有限公司《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見》已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹落實(shí)。

國務(wù)院辦公廳

2021年3月15日

（此件公開發(fā)布）

關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見

國家發(fā)展改革委 交通運(yùn)輸部 國家鐵路局 中國國家鐵路集團(tuán)有限公司

鐵路是關(guān)系國計(jì)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施。黨的十八大以來，我國鐵路快速發(fā)展，取得了顯著成就，為支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。與此同時(shí)，在鐵路規(guī)劃建設(shè)工作中，一些地方存在片面追求高標(biāo)準(zhǔn)、重高速輕普速、重投入輕產(chǎn)出等情況，鐵路企業(yè)也面臨經(jīng)營壓力較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重等問題。為進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作，推動(dòng)鐵路高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，科學(xué)有序推進(jìn)鐵路規(guī)劃建設(shè)，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，全面增強(qiáng)鐵路安全質(zhì)量效益、服務(wù)保障能力和綜合發(fā)展實(shí)力。到2035年，使鐵路網(wǎng)絡(luò)布局結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化完善，鐵路債務(wù)規(guī)模和負(fù)債水平處于合理區(qū)間，為加快建設(shè)交通強(qiáng)國當(dāng)好先行，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力支撐。

二、加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)

根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和軍民融合需要，綜合考慮鐵路與公路、水運(yùn)、民航、城市交通等關(guān)系，加強(qiáng)與國土空間規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，科學(xué)編制鐵路發(fā)展規(guī)劃，形成分層分類、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系。

國家級(jí)鐵路發(fā)展規(guī)劃包括鐵路中長期規(guī)劃和鐵路五年發(fā)展規(guī)劃。鐵路中長期規(guī)劃主要明確發(fā)展戰(zhàn)略、網(wǎng)絡(luò)骨架、通道功能等，確定基礎(chǔ)設(shè)施空間布局，為鐵路長遠(yuǎn)發(fā)展留出空間。鐵路五年發(fā)展規(guī)劃主要明確發(fā)展任務(wù)、項(xiàng)目安排、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，安排鐵路規(guī)劃建設(shè)階段性工作。國家級(jí)鐵路發(fā)展規(guī)劃要合理布局現(xiàn)代綜合交通樞紐，優(yōu)化高速鐵路與普速鐵路結(jié)構(gòu)，促進(jìn)客運(yùn)與貨運(yùn)協(xié)調(diào)發(fā)展。加快推動(dòng)鐵路進(jìn)港口、物流園區(qū)和大型工礦企業(yè)，推動(dòng)大宗及中長途貨物運(yùn)輸向鐵路轉(zhuǎn)移。嚴(yán)格控制建設(shè)既有高鐵的平行線路，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路。新建鐵路項(xiàng)目要嚴(yán)格按照國家批準(zhǔn)的規(guī)劃實(shí)施，規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目不得隨意調(diào)整功能定位、建設(shè)時(shí)序和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，未列入規(guī)劃的項(xiàng)目原則上不得開工建設(shè)。

各地要根據(jù)國家級(jí)鐵路發(fā)展規(guī)劃，按照需求導(dǎo)向、效益為本的原則，編制城際、市域（郊）等區(qū)域性鐵路發(fā)展規(guī)劃并按程序報(bào)批。建立健全鐵路建設(shè)規(guī)劃管理機(jī)制，科學(xué)論證項(xiàng)目建設(shè)時(shí)機(jī)和方案。加強(qiáng)與國家鐵路企業(yè)的溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通多網(wǎng)融合、資源共享、支付兼容，具備條件的線路盡快實(shí)現(xiàn)安檢互信、票制互通。嚴(yán)禁以新建城際鐵路、市域（郊）鐵路名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌。

三、合理確定標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)劃建設(shè)貫通省會(huì)及特大城市、近期雙向客流密度2500萬人次/年以上、中長途客流比重在70%以上的高鐵主通道線路，可采用時(shí)速350公里標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃建設(shè)串聯(lián)規(guī)模較大的地級(jí)以上城市、近期雙向客流密度2000萬人次/年以上、路網(wǎng)功能較突出的高鐵線路，可預(yù)留時(shí)速350公里條件。規(guī)劃建設(shè)近期雙向客流密度1500萬人次/年以上的高鐵區(qū)域連接線，可采用時(shí)速250公里標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃建設(shè)城際鐵路線路，原則上采用時(shí)速200公里及以下標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，規(guī)劃建設(shè)中西部地區(qū)路網(wǎng)空白區(qū)域鐵路新線一般采用客貨共線標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)單位要加強(qiáng)對(duì)客流密度等技術(shù)指標(biāo)的論證審核，對(duì)數(shù)據(jù)造假等行為依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)。

高速鐵路運(yùn)營后要盡快按照設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)速運(yùn)行，普速鐵路要充分用好通道資源，提高貨物運(yùn)輸能力和集裝箱多式聯(lián)運(yùn)比例，有富余資源的鐵路可按照市場化方式適當(dāng)開行城際列車和市域（郊）列車。

四、分類分層建設(shè)

干線鐵路由中央與地方共同出資，中國國家鐵路集團(tuán)有限公司發(fā)揮主體作用，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，效益預(yù)期較好的項(xiàng)目要積極吸引社會(huì)資本參與。城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主，項(xiàng)目業(yè)主可自主選擇建設(shè)運(yùn)營方式。中國國家鐵路集團(tuán)有限公司要為項(xiàng)目業(yè)主辦理與國家鐵路接軌手續(xù)提供便利條件，及時(shí)開展評(píng)估論證，在開工前辦完接軌手續(xù)。

五、有效控制造價(jià)

嚴(yán)把鐵路建設(shè)項(xiàng)目審核關(guān)，做深做細(xì)前期工作，強(qiáng)化技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、征拆范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除國家重大戰(zhàn)略需求外，要滿足財(cái)務(wù)平衡的要求，避免盲目攀比、過度超前或重復(fù)建設(shè)。加強(qiáng)項(xiàng)目管理，鼓勵(lì)采用自主化技術(shù)裝備，優(yōu)化施工組織，嚴(yán)禁擅自增加施工內(nèi)容、提高標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)大規(guī)模，需增加中央財(cái)政出資的，要履行有關(guān)報(bào)批程序。新建城際鐵路、市域（郊）鐵路的功能定位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等發(fā)生重大變化，或線路里程、直接工程費(fèi)用（扣除物價(jià)上漲因素）等與建設(shè)規(guī)劃相比增幅超過20%的，要履行建設(shè)規(guī)劃調(diào)整程序。

六、創(chuàng)新投融資體制

全面開放鐵路建設(shè)運(yùn)營市場，深化鐵路投融資體制改革，分類分步推進(jìn)鐵路企業(yè)股份制改造和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市。制定公開透明、公平合理的路網(wǎng)使用、車站服務(wù)、委托運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用清算和收益分配規(guī)則，保障路網(wǎng)資源統(tǒng)籌配置、公平共享，確保投資者參與項(xiàng)目決策、建設(shè)、運(yùn)營的合法權(quán)益。借鑒城市軌道交通開發(fā)模式，加強(qiáng)土地綜合開發(fā)，既有可開發(fā)用地可依法依規(guī)變更用途，通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式加快盤活，新增鐵路綜合開發(fā)用地要遵循國土空間規(guī)劃，與城市建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)、協(xié)同管理。

七、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)。通過多種渠道增加鐵路建設(shè)資本金來源，確保中西部鐵路項(xiàng)目權(quán)益性資本金比例原則上不低于50%。中國國家鐵路集團(tuán)有限公司要用好鐵路建設(shè)基金，增強(qiáng)出資能力。創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行方式，提高直接債務(wù)融資比例，有效降低融資成本。進(jìn)一步理順鐵路運(yùn)價(jià)體系，完善客運(yùn)票價(jià)浮動(dòng)機(jī)制，健全貨運(yùn)價(jià)格形成機(jī)制。各地要更好發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債券作用，帶動(dòng)社會(huì)資本投資，保障鐵路項(xiàng)目合理融資需求。國家有關(guān)部門要進(jìn)一步調(diào)整中央預(yù)算內(nèi)投資結(jié)構(gòu)，加大對(duì)中西部鐵路項(xiàng)目的支持力度。涉及西藏和四川、云南、甘肅、青海涉藏州縣以及南疆、重點(diǎn)沿邊地區(qū)的國家鐵路項(xiàng)目，原則上以中央出資為主。科學(xué)研究界定鐵路公益性運(yùn)輸范圍并建立核算和補(bǔ)貼機(jī)制。建立健全鐵路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)地方項(xiàng)目出資能力、運(yùn)營補(bǔ)虧能力等審核，合理控制債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、超出財(cái)政承受能力地區(qū)的鐵路建設(shè)。

各地區(qū)、各有關(guān)單位要認(rèn)真落實(shí)本意見要求，加強(qiáng)規(guī)劃銜接、政策協(xié)同、資源統(tǒng)籌，強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，形成工作合力，共同推動(dòng)鐵路高質(zhì)量發(fā)展。國家發(fā)展改革委會(huì)同交通運(yùn)輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團(tuán)有限公司等有關(guān)部門和單位建立健全工作機(jī)制，持續(xù)開展跟蹤督導(dǎo)，適時(shí)組織階段評(píng)估。