為了貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》，財政部、國家安全監(jiān)管總局、中國人民銀行于2006年7月26日聯(lián)合印發(fā)了《企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金管理暫行辦法》（以下簡稱《抵押金管理辦法》）。這是繼煤礦之后，國家為建立高危企業(yè)安全風(fēng)險防范資金保障制度和機(jī)制所采取的又一項重大舉措,它必將對做好高危企業(yè)事故災(zāi)害的搶險救助和善后處理工作發(fā)揮重要的作用。
    煤礦和非煤礦山、建筑施工、危險化學(xué)品、煙花爆竹屬于專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、危險性大、事故發(fā)生率高的高風(fēng)險行業(yè)和領(lǐng)域。人們通常把從事這類生產(chǎn)、建設(shè)、經(jīng)營活動的企業(yè)稱之為“高危企業(yè)”。
    長期以來，由于缺乏有效的經(jīng)濟(jì)政策和管理措施，不能及時、妥善地實施事故災(zāi)害的搶險救助和事故的善后處理等工作，給高危企業(yè)的安全工作帶來了諸多矛盾和問題，突出表現(xiàn)在以下3個方面。
    一是某些民營或者小型的高危企業(yè)發(fā)生重大傷亡事故，老板逃之夭夭，企業(yè)既沒有錢用于事故搶險救災(zāi)，更沒有錢用于善后處理，傷亡人員的經(jīng)濟(jì)權(quán)益得不到應(yīng)有的保障。由于企業(yè)沒有事故搶險救災(zāi)和善后處理的資金，以致本應(yīng)由企業(yè)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用只能由各級政府負(fù)擔(dān)，“老板掙票子、政府當(dāng)孝子”的現(xiàn)象時有發(fā)生。
    二是很多高危企業(yè)自有資金中沒有用于事故搶險救災(zāi)和善后處理的專項資金，發(fā)生事故時“拆了東墻補(bǔ)西墻”，捉襟見肘，搶險救災(zāi)和善后處理的經(jīng)費(fèi)沒有保證，資金風(fēng)險很大。
    三是事故的搶險救災(zāi)和善后處理經(jīng)費(fèi)的提取、適用范圍和管理沒有章法，各地和企業(yè)的做法不一，缺乏規(guī)范。究其原因，主要是沒有制定行之有效的經(jīng)濟(jì)政策并且制度化。在國外，一些發(fā)達(dá)國家為了解決高危企業(yè)安全風(fēng)險防范問題，相繼建立健全了類似安全風(fēng)險抵押金的法律制度。如美國法律規(guī)定，企業(yè)自開辦煤礦伊始，每年就要提取一定數(shù)額的“權(quán)利金”，專戶儲存，主要用于煤礦衰老轉(zhuǎn)產(chǎn)、事故處理的經(jīng)費(fèi)支出，政府監(jiān)管部門對煤礦“權(quán)利金”的提取、使用進(jìn)行監(jiān)督管理。因此，借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，研究制定相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，解決事故搶險救災(zāi)和善后處理的資金保障問題，十分必要。
    早在《安全生產(chǎn)法》制定之時，國家就把安全投入作為保障安全生產(chǎn)的重要前提和條件，對企業(yè)的安全投入標(biāo)準(zhǔn)、投入決策主體和法律責(zé)任作出了明確的規(guī)定?！栋踩a(chǎn)法》的頒布施行，為安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度的建立提供了法律依據(jù)。所謂安全投入（費(fèi)用），是指企業(yè)用于生產(chǎn)經(jīng)營全過程的各項安全資金，既包括企業(yè)開辦、建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營活動所需的資金投入，也包括事故預(yù)防、搶險救災(zāi)和善后處理等方面的經(jīng)費(fèi)支出。黨中央、國務(wù)院高度重視高危企業(yè)安全風(fēng)險防范工作，把建立企業(yè)安全風(fēng)險抵押金制度列為一項治本之策。2004年1月9日，在《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》中明確提出，要建立企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度，各地可以結(jié)合實際，依法對礦山、道路運(yùn)輸、建筑施工、?；泛蜔熁ū衿髽I(yè)，收取一定的安全生產(chǎn)抵押金，用于事故搶險救災(zāi)和善后處理。國務(wù)院要求原國家安全監(jiān)管局會同財政部制定具體辦法。為此，原國家安全監(jiān)管局會同財政部、中國人民銀行作了大量的調(diào)查研究和論證工作。升格后的國家安全監(jiān)管總局加大了工作力度，決定先以煤礦為突破口，再推向其他高危企業(yè)。在各方的努力和支持下，財政部、國家安全監(jiān)管總局、中國人民銀行于2005年12月14日印發(fā)了《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金管理暫行辦法》。此后，在總結(jié)煤礦企業(yè)實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，又將安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度擴(kuò)大到非煤礦山、道路運(yùn)輸、建筑施工、?；泛蜔熁ū竦雀呶Ｆ髽I(yè)，繼而制定了《抵押金管理辦法》?！睹旱V企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金管理暫行辦法》和《抵押金管理辦法》的頒布實施，實現(xiàn)了國家關(guān)于高危企業(yè)安全風(fēng)險防范資金保障的重要經(jīng)濟(jì)政策的法律化、制度化。
    作為一項重大經(jīng)濟(jì)政策和管理制度， 安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度的內(nèi)涵豐富。
    第一，這項制度的目的是防范和降低企業(yè)安全風(fēng)險。高危企業(yè)最大的安全風(fēng)險是事故，事故的搶險救災(zāi)和善后處理需要必要的資金保障。事故的搶險救災(zāi)和善后處理資金匱乏的問題，必須用經(jīng)濟(jì)手段加以解決。提取安全風(fēng)險抵押金，可以解除事故搶險救災(zāi)和善后處理的后顧之憂，為防范和降低企業(yè)安全風(fēng)險提供可靠的資金支持。
    第二，這項制度的性質(zhì)是通過實施安全風(fēng)險資金擔(dān)保的措施，來減少企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。從民事法律上看，抵押是一種特殊形式的擔(dān)保，即以企業(yè)提取的抵押金作為事故風(fēng)險的擔(dān)保物，專戶存儲，?？顚Ｓ?。事故發(fā)生時權(quán)利人（企業(yè)及其從業(yè)人員）享有優(yōu)先受償（使用）權(quán)；不發(fā)生事故時，企業(yè)無權(quán)使用抵押金。
    第三，這項制度的適用范圍是用于企業(yè)事故的搶險救災(zāi)和善后處理。按照《抵押金管理辦法》的規(guī)定，安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金適用范圍為處理本企業(yè)生產(chǎn)安全事故而直接發(fā)生的搶險、救災(zāi)和處理本企業(yè)生產(chǎn)安全事故善后事宜而直接發(fā)生的費(fèi)用支出。
    第四，這項制度的管理機(jī)制是企業(yè)自提自用與政府監(jiān)管相結(jié)合。按照《抵押金管理辦法》的規(guī)定，企業(yè)根據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)提取和存儲風(fēng)險抵押金。事故發(fā)生時，有關(guān)搶險救災(zāi)和善后處理費(fèi)用原則上全部由企業(yè)負(fù)擔(dān)并先行支付；確實需要動用風(fēng)險抵押金的，經(jīng)批準(zhǔn)后方可使用?？h級以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和財政部門負(fù)責(zé)對抵押金的核定、提取、專戶存儲、使用、結(jié)轉(zhuǎn)、補(bǔ)充和會計核算實施監(jiān)管管理。
    推行高危企業(yè)安全風(fēng)險抵押金制度，其涉及面廣、情況復(fù)雜、政策性強(qiáng)，需要做好大量艱苦細(xì)致的配套工作。各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門需要與財政部門、銀行密切配合，嚴(yán)格實施《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金管理暫行辦法》和《抵押金管理辦法》。
    一是調(diào)查摸底，心中有數(shù)。兩個《安全生產(chǎn)抵押金暫行辦法》涉及的高危企業(yè)的行業(yè)和領(lǐng)域不同。礦山、道路運(yùn)輸、建筑施工、?；泛蜔熁ū衿髽I(yè)數(shù)量眾多且各具特點，有關(guān)部門需要認(rèn)真調(diào)查研究，搞清楚有關(guān)企業(yè)的數(shù)量、規(guī)模、所有制和生產(chǎn)經(jīng)營方式、安全風(fēng)險和事故發(fā)生率、各地經(jīng)濟(jì)和收入水平、事故補(bǔ)償現(xiàn)狀以及存在的主要問題。
    二是建章立制，實施安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度，涉及企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險資金的投入及其監(jiān)督管理等項工作。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家規(guī)定，制定相應(yīng)的規(guī)章制度和工作程序，使有關(guān)企業(yè)對安全生產(chǎn)抵押金的提取、使用和管理工作規(guī)范化、制度化。
    三是以點帶面,取得經(jīng)驗。要全面實施安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度，需要選擇一些具有典型性和實施條件的企業(yè)進(jìn)行試點，逐步推開。
    四是區(qū)別情況，因地制宜。在嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的前提下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同類型企業(yè)的情況和特點，制定具體的實施計劃和措施，不宜“一刀切”。
    五是分步實施，總體推進(jìn)。貫徹實施兩個《安全生產(chǎn)抵押金暫行辦法》需要一個過程，有關(guān)部門需要制定周密可行的工作方案、實施計劃和配套措施，突出重點，先易后難，積極穩(wěn)妥，狠抓落實，注重實效。