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農(nóng)村生活垃圾法律治理研究——基于對陜西省漢中市洋縣的調(diào)查

文檔作者：薛瀟穎文檔來源：西安建筑科技大學(xué)		點擊數(shù)：	更新時間： 2024年02月27日
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農(nóng)村生活垃圾法律治理研究
——基于對陜西省漢中市洋縣的調(diào)查
薛瀟穎
(西安建筑科技大學(xué)陜西西安710055)
摘要隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛躍發(fā)展，農(nóng)村居民生活水平不斷提高。消費能力日益增強(qiáng)，導(dǎo)致農(nóng)村的垃圾產(chǎn)生量也成倍增長。
黨的“十九”大明確要求開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動．垃圾治理的主要任務(wù)是建立健全符合農(nóng)村實際、方式多樣的生活垃圾收
運處置體系。推進(jìn)垃圾就地分類和資源化利用．著力解決農(nóng)村垃圾亂扔亂放的問題。從陜西省漢中洋縣的農(nóng)村生活垃圾法律
治理現(xiàn)狀入手，通過實地調(diào)研及現(xiàn)場訪談，對農(nóng)村生活垃圾法律規(guī)范的實施及缺陷進(jìn)行研究，并提出法律治理的建議。
關(guān)鍵詞農(nóng)村生活垃圾漢中市洋縣法律治理
中圖分類號：X705 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672—9064(2018)06—063—03
1 洋縣農(nóng)村生活垃圾基本概況
洋縣位于陜西南部，漢中盆地東緣，北依秦嶺。南屏巴
山，漢江自西向東橫貫其中，古為“洋州”。今因境內(nèi)有被譽(yù)為
東方寶石的世界珍禽——朱鷯而被稱為“朱鵑之鄉(xiāng)”。縣域面
積3206km2，總?cè)丝?4．5萬人，轄15個鎮(zhèn)，全縣因受滑、溢、
黨、酉、金等河縱向切割，造成各鎮(zhèn)間分布分散，經(jīng)濟(jì)水平差
異較大，整體經(jīng)濟(jì)水平較低，2018年洋縣仍位列國家級貧困
縣名單。
(1)洋縣農(nóng)村生活垃圾的種類。依據(jù)劃分的標(biāo)準(zhǔn)不同，當(dāng)
前對農(nóng)村生活垃圾的分類有多種，按照形態(tài)劃分。目前，洋縣
農(nóng)村生活垃圾以固態(tài)垃圾為主，通常有塑料產(chǎn)品、瓜皮果殼、
殘羹剩菜、煤渣碳灰、破爛衣物、秸稈雜草等；半固態(tài)垃圾、氣
體垃圾為輔。按照來源劃分。洋縣農(nóng)村生活垃圾以內(nèi)部垃圾
為主，形成農(nóng)村垃圾的自產(chǎn)方式。按效用劃分，洋縣農(nóng)村生活
垃圾以不可循環(huán)垃圾為主。如不能回收利用的廢電池、農(nóng)藥
罐、建筑垃圾等。通常廢紙箱、廢酒瓶、塑料瓶等回收價值較
大的部分都被拾荒者或者撿垃圾的進(jìn)行初步回收。
(2)洋縣農(nóng)村生活垃圾的特點。從行政區(qū)劃上位于最低
階層的農(nóng)村，坐落分散，洋縣因位處秦嶺南坡，各村鎮(zhèn)多依山
傍河而建．村與村之間相互隔離，所以農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)生
極具分散性。給垃圾的集中收運處理帶來了很大的困難。另
外．農(nóng)村生活垃圾污染具有直接性．農(nóng)村生活垃圾對土地的
污染不同于城市生活垃圾對土壤的污染．城市生活垃圾多經(jīng)
過壓縮后送往填埋場，填埋場對土層做了砂漿、防滲漏膜等
多重保護(hù)措施，以防止垃圾與土地的直接接觸。而農(nóng)村全面
從黃土地變柏油路的改革也才是近5年的事情．生活垃圾大
多與土壤直接接觸。影響土壤安全。因此。農(nóng)村生活垃圾的污
染具有直接性。
從本次實地調(diào)研的槐樹關(guān)鎮(zhèn)來看．槐樹關(guān)村距縣城
16．5km，垃圾池為水泥堆砌．路面大部分為硬化后的混凝土
馬路．路旁排水溝內(nèi)有陳年垃圾．甚至有居民將含有洗發(fā)劑
的生活污水直接傾倒入馬路兩旁邊的排水溝，有危及水體、
土壤的可能。陽河村距縣城26．2km．經(jīng)狹窄的盤山公路才能
到達(dá)，交通非常不便，村內(nèi)暴露的原始土壤較多．屋后地頭有
露天堆積的生活垃圾、溝渠里有漂浮的塑料垃圾袋。使生活
垃圾與土壤直接接觸的機(jī)會更多。垃圾的堆棄與污水的直接
排放就會直接造成土地的迅速擴(kuò)散式污染．甚至污染地下水
資源?；睒潢P(guān)鎮(zhèn)大部分農(nóng)戶還有使用地下井水的習(xí)慣，一旦
水體、土壤受到污染，地上種植作物受到侵蝕，大眾的食品安
全將無法保障。
2洋縣農(nóng)村生活垃圾法律治理現(xiàn)狀及存在的問題
2．1 洋縣農(nóng)村生活垃圾法律治理現(xiàn)狀
有關(guān)農(nóng)村生活垃圾污染防治的規(guī)定在《憲法》、《環(huán)境保
護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等一系列法律中都有所
體現(xiàn)，如《環(huán)境保護(hù)法》第3章第33條規(guī)定縣級、鄉(xiāng)級人民政
府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平．推動農(nóng)村環(huán)境綜合
整治，《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》對固體廢物的治理預(yù)
防、基本措施和原則都有規(guī)定，同時第49條明確規(guī)定了農(nóng)村
生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法．由地方性法規(guī)規(guī)定．即
授予有立法權(quán)的地方政府可以根據(jù)地方特點制定符合本區(qū)
域發(fā)展規(guī)律的法律法規(guī)。
本文列舉了近幾年針對農(nóng)村環(huán)境治理的行政法規(guī)和部
門規(guī)章．同時對本次調(diào)研地洋縣針對農(nóng)村環(huán)境治理的地方性
立法狀況見表1．進(jìn)行了研究。
2．2洋縣農(nóng)村生活垃圾法律治理存在的缺陷
(1)農(nóng)村垃圾治理層面立法層級低。從表1中我們不難
發(fā)現(xiàn)，目前還沒有關(guān)于農(nóng)村垃圾污染防治的法律法規(guī)．僅環(huán)
保部出臺的1部關(guān)于農(nóng)村生活垃圾收運的《指南》。針對環(huán)境
治理問題，目前有2部法律，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第
49條授權(quán)各地方人大及其常委會結(jié)合地方特色制定地方性
法律法規(guī)．依據(jù)該條規(guī)定．陜西省人大出臺1部防止固廢污
染的單行條例?！董h(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法
律．增設(shè)了農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染防治制度。部分法條僅對農(nóng)村生活
垃圾領(lǐng)域有指導(dǎo)意義。針對農(nóng)村環(huán)境治理問題．國務(wù)院以及
調(diào)研地洋縣縣政府均以《方案》、《辦法》、《意見》的形式出臺
相關(guān)規(guī)范性法律文件．立法層級較低，從實施的過程中來看
作者簡介：薛瀟穎(1994～)，女，西安建筑科技大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士。
2018№A§
萬方數(shù)據(jù)
裹l農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)政策法規(guī)
名稱時間部門主要內(nèi)容
墅墅絮境整治三2018年2月5日
年行動方案》
?”’?！啊！?
<實行“以獎促治”加快><方案>要求，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向。其中，
。。。垃圾治理的主要任務(wù)是建立健全符合農(nóng)村實際、方式多樣的生活垃圾收
國劈阮
運處置體系，推進(jìn)垃圾就地分類和資源化利用，著力解決農(nóng)村垃圾亂扔
亂放的問題。
“以獎促治”政策重點支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和垃圾處理
。。。等與村莊環(huán)境質(zhì)量改善密切相關(guān)的整治措施。明確要求采取集中和分
崮窮阮
散相結(jié)合的方式，妥善處理農(nóng)村生活垃圾和生活污水，并確保治理設(shè)施
長期穩(wěn)定運行和達(dá)標(biāo)排放。
因地制宜建立“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理”的模式，實現(xiàn)有齊全的設(shè)施設(shè)鬟喜室徽羅垃∞·5年--月j日囂簍蠡青重囊霧楚麓琶鎏籬篡耄篙薹墓莖霉矍蓮鍪毫魚莖萎麟蠢翥蓁
害化利用處置率達(dá)到95％。
‘農(nóng)村生活垃圾分類、收
運和處理項目建設(shè)與投2013年11月11日
資指南》
<陜西省固體廢物污染2016年4月1日 陜西省人="陜西省人" 大常委會="大常委會" 綜合整治示范項目實施2018年3月7日縣政府="綜合整治示范項目實施2018年3月7日縣政府" 清除城鄉(xiāng)垃圾活動任務(wù)2015年3月20日="清除城鄉(xiāng)垃圾活動任務(wù)2015年3月20日" 及考核辦法="及考核辦法">
第5章：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)對城鄉(xiāng)生活垃圾治理負(fù)總責(zé)，生活垃圾
分為以下4類：可回收物、有機(jī)易腐垃圾、有害垃圾、其他垃圾。
整治內(nèi)容包括：生活垃圾收集轉(zhuǎn)運和垃圾衛(wèi)生填埋、環(huán)境保護(hù)宣傳、飲用
水源地保護(hù)、非規(guī)模化養(yǎng)殖4方面；責(zé)任劃分上：各鎮(zhèn)辦是農(nóng)村環(huán)境綜合
整治示范項目的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項目的具體實施，以及已建成項目的運
行維護(hù)工作。
星級考核制度：根據(jù)《辦法>相關(guān)規(guī)定，創(chuàng)建辦每月對各鎮(zhèn)檢查1次，對未
完成任務(wù)方面及突出問題以整改通知形式下發(fā)相應(yīng)鎮(zhèn)(辦事處)，其整改
任務(wù)作為次月檢查內(nèi)容。每季度進(jìn)行綜合考評，按時完成季度任務(wù)得l
。。。顆星，未完成的不得星，累積到年終，4星級和3星級分別一次性獎勵2
2暇1’
萬元和l萬元，2星及以下不獎勵。連續(xù)2個季度未得星的鎮(zhèn)(辦事
處)，對書記、鎮(zhèn)長進(jìn)行誠勉談話；連續(xù)3個季度未得星的鎮(zhèn)(辦事處)，除
對書記、鎮(zhèn)長進(jìn)行誡勉談話外，從該鎮(zhèn)專項經(jīng)費中扣減鎮(zhèn)級經(jīng)費50％，年
度綜合考核一票否決，書記、鎮(zhèn)長當(dāng)年不得評優(yōu)。
也沒有起到強(qiáng)制性作用。未達(dá)預(yù)期目標(biāo)。
(2)條文內(nèi)容缺乏實施細(xì)則與中長期規(guī)劃。國家層面的
法律文件重指導(dǎo)性．地方性規(guī)章也沒有針對本地區(qū)的環(huán)境特
點出臺明確的實施細(xì)則．導(dǎo)致執(zhí)行性較弱。從調(diào)研地洋縣對
農(nóng)村生活垃圾的法律治理來看．每年的政府工作計劃中均有
涉及農(nóng)村垃圾的整治．且平均每2年會出臺相關(guān)政策，并從
財政上對相關(guān)政策落實予以支持，但收效卻不大。例如在《洋
縣2017年農(nóng)村環(huán)境綜合整治示范項目實施方案》中，對運行
保障機(jī)制的條款規(guī)定為：各村確定保潔員，制定保潔制度，落
實水源保護(hù)、污水處理、垃圾收集清運責(zé)任制??？h級政府頒
布的規(guī)范性文件未對各項內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化．作為最末端的村民
自治組織難以制定出各項制度．各村間也很難做到標(biāo)準(zhǔn)相對
一致。另外，農(nóng)村生活垃圾治理涉及的部門多、范圍廣，并非
通過某一年度目標(biāo)所能達(dá)成的。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)洋縣農(nóng)村生活
垃圾治理的各規(guī)范性文件中對《辦法》、《方案》中的實施措施
20’8．No．6．
缺乏階段性評價規(guī)定．僅就2017年實施方案概而統(tǒng)之確定
了實施目標(biāo)。執(zhí)行起來難度很大。
(3)忽視農(nóng)村生活垃圾分類回收制度。目前農(nóng)村生活垃
圾處理方式仍以填埋為主．垃圾的收集方式仍為混合收集。
一些有害物質(zhì)如農(nóng)藥瓶、化肥袋、干電池等未經(jīng)分類直接進(jìn)
入垃圾池。2016年出臺的《陜西省固體廢物污染環(huán)境防治條
例》第26條已明確規(guī)定，城鄉(xiāng)生活垃圾分為可回收物、有機(jī)
易腐垃圾、有害垃圾、其他垃圾4類。但從筆者的調(diào)研中看
到．洋縣對于垃圾分類的意識從政策層面沒有體現(xiàn)。目前還
停留在對垃圾收運的硬件設(shè)施建設(shè)、被動式保潔資源投入方
面上。
3洋縣農(nóng)村環(huán)境法律治理的完善措施
以浙江、南京等地的農(nóng)村生活垃圾制度做借鑒。結(jié)合陜
西省洋縣農(nóng)村的實地考察調(diào)研結(jié)果．針對目前洋縣農(nóng)村生活
垃圾的法律治理提出以下幾點建議：
O
(下轉(zhuǎn)第67頁)
萬方數(shù)據(jù)
(2)大型電磁輻射項目周邊規(guī)劃其他涉電磁輻射項目時
應(yīng)謹(jǐn)慎。雖然福州市沒有出現(xiàn)電磁輻射超標(biāo)的測點。但是中
波臺、短波臺周邊電磁輻射水平仍然會偏高．因此。在對這些
區(qū)域規(guī)劃涉電磁輻射污染的實踐活動時，需更加小心謹(jǐn)慎。
在進(jìn)行輻射環(huán)境保護(hù)管理時應(yīng)選取合理的電磁輻射環(huán)境影
響評價限值。另外。研究表明。當(dāng)中短波臺周邊有高層建筑物
時。會產(chǎn)生畸變效應(yīng)。造成建筑物附近局部區(qū)域場強(qiáng)增強(qiáng)【7】。
因而在中短波臺周邊還應(yīng)預(yù)設(shè)合適的電磁輻射保護(hù)區(qū)．
(3)依靠技術(shù)手段降低現(xiàn)有電磁輻射污染源。由于城區(qū)
電磁輻射污染源主要為移動通信設(shè)施．監(jiān)管部門應(yīng)督促移動
通信運營商對移動通信網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行合理的規(guī)劃和優(yōu)化。當(dāng)前相
關(guān)部門為提升電信基礎(chǔ)設(shè)施的利用率．推進(jìn)電信運營商發(fā)展
共址基站建設(shè)．而基站共址會導(dǎo)致局部范圍電磁輻射水平增
高．甚至超過國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的評價限值。因而在規(guī)劃建設(shè)共
址基站時．尤需通過類比監(jiān)測和預(yù)測分析做好環(huán)境影響評
估。同時。在無線通信技術(shù)迅猛發(fā)展的當(dāng)下。應(yīng)盡快完成移動
通信網(wǎng)絡(luò)、移動通信設(shè)備的更新?lián)Q代。通過技術(shù)升級的手段
來降低移動通信帶來的電磁輻射污染。
6結(jié)束語
本文通過網(wǎng)格法測量對福州市電磁輻射環(huán)境進(jìn)行摸底．
結(jié)果顯示福州市射頻電磁輻射環(huán)境良好．所有網(wǎng)格均滿足國
家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定限值。射頻電磁輻射污染源主要為廣播電視設(shè)施
以及移動通信設(shè)施。建議通過合理規(guī)劃新建涉電磁輻射實踐
活動．以及采用技術(shù)升級、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化等手段降低已有電磁輻
射實踐項目產(chǎn)生的污染．以便更好地維護(hù)福州市電磁輻射環(huán)
境安全。
參考文獻(xiàn)
l 陸利通．劉芳君，鄒亞玲，等．珠海市電磁輻射污染現(xiàn)況調(diào)查與對策
探討[J】．實用預(yù)防醫(yī)學(xué)，2012，19(6)．
2武摹峰。王國旗，陸煒。等．基于車載監(jiān)測法的Ⅱ型大城市射頻公眾
曝露探討【J】．環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù)，2017，10(5)．
3 IIJ，r10．2一1996．輻射環(huán)境保護(hù)管理導(dǎo)則——電磁輻射監(jiān)測儀器和
方法
4 GB8702—2014．電磁環(huán)境控制限值．
5劉昧．中波廣播與中波發(fā)射機(jī)[J】．無線發(fā)射與傳輸技術(shù)．2013(5)．
6蘇雄生．通信基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃之基站規(guī)置fl探討[J]．電信快報，
2016(11)．
7王碌．王琳．中波途徑建筑物空間畸變的電磁輻射環(huán)境影響分析
【J】．安全與環(huán)境工程，2014，9(5)．
(上接第“頁)
(1)提高農(nóng)村垃圾治理立法的效力等級?！董h(huán)境保護(hù)法》、
《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》是農(nóng)村生活垃圾治理的基本
法律依據(jù)．對此．應(yīng)當(dāng)在法律修訂草案中提高農(nóng)村垃圾在環(huán)
境保護(hù)中的地位．在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上明確各方在農(nóng)村生活垃
圾處理中的法律關(guān)系和法律責(zé)任．協(xié)調(diào)好農(nóng)村生活垃圾污染
問題【2】。在地方性法律法規(guī)制定上。應(yīng)當(dāng)對本地區(qū)治理現(xiàn)狀
展開調(diào)研。學(xué)習(xí)借鑒南方典型示范村的制度經(jīng)驗．加強(qiáng)對資
源的循環(huán)利用和防止固廢污染2個方面的立法．將農(nóng)村生活
垃圾分類回收制度、餐廚垃圾管理制度納入法律法規(guī)的范
疇。早日出臺地方性法規(guī)。
(2)制定農(nóng)村生活垃圾強(qiáng)制分類制度。出臺地方性管理
規(guī)范。對農(nóng)村生活垃圾分類進(jìn)行統(tǒng)一要求．將農(nóng)村生活垃圾
分為可回收物、有機(jī)易腐垃圾、有害垃圾、其他垃圾4類。對
每一類所包含的內(nèi)容進(jìn)行明確界定．將物品名稱與所屬垃圾
類別進(jìn)行一一對應(yīng)．依照此標(biāo)準(zhǔn)化范本建設(shè)配套的村民投
放、垃圾收運系統(tǒng)。另外，針對旅游業(yè)的發(fā)展帶來的垃圾應(yīng)當(dāng)
進(jìn)行規(guī)范。2015年洋縣朱鸚梨園景區(qū)成為國家4A級景區(qū)．
西成高鐵全線通車和每年4月的油菜花節(jié)為洋縣地區(qū)經(jīng)濟(jì)
發(fā)展與旅游資源開發(fā)帶來了機(jī)遇。規(guī)模化的旅游市場必定離
不開村民的參與。例如農(nóng)家樂、市集廟會產(chǎn)生的餐廚垃圾、有
機(jī)垃圾，應(yīng)當(dāng)作為有機(jī)易腐垃圾進(jìn)行分類集中收集。明確經(jīng)
營者保潔責(zé)任，落實垃圾分類回收制度，促進(jìn)資源循環(huán)利用。
防止垃圾污染。
(3)建立村民保沽制度。要建立健全保潔制度．根據(jù)作業(yè)
半徑、勞動強(qiáng)度設(shè)立穩(wěn)定的保潔員。鼓勵通過公開競爭確定
保潔員，并明確保潔員在垃圾收集、村莊保潔、資源回收、宣
傳監(jiān)督等方面的職責(zé)，重點清理村莊路邊、河邊、溝渠等地方
堆棄的垃圾。通過修訂完善村規(guī)民約、與村民簽訂門前“三
包”責(zé)任書等方式．農(nóng)戶要對房前屋后庭院實行“三包”．一般
做到雙日清掃一次。明確村民的保潔義務(wù)【3】。
(4)根據(jù)村莊分布推行不同垃圾處理模式。針對洋縣不
同鎮(zhèn)辦的實際情況，結(jié)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門《關(guān)于全面
推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》因地制宜建立“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)
運、縣處理”的模式要求?。根據(jù)村莊分布、經(jīng)濟(jì)條件等因素
確定農(nóng)村生活垃圾收運和處理方式．推行“村收村運村處
理”、“村收村運鎮(zhèn)處理”、“村收鎮(zhèn)運縣處理”等多種模式。利
用片區(qū)設(shè)施資源。明確垃圾收運和垃圾處理責(zé)任人，農(nóng)村垃
圾收運由縣區(qū)負(fù)責(zé)。農(nóng)村垃圾收集由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。根據(jù)“統(tǒng)一規(guī)
劃，合理布局。設(shè)施共建。服務(wù)共享”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理設(shè)施建
設(shè)方針．科學(xué)編制城鄉(xiāng)垃圾處理規(guī)劃【5】．完善垃圾中轉(zhuǎn)站建
設(shè)和收運體系。實現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾清理全覆蓋、轉(zhuǎn)運機(jī)械化、處理
無害化。
參考文獻(xiàn)
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護(hù)；2015，17：20一23．
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4住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見．
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20飽N0．6．9 </陜西省固體廢物污染2016年4月1日></方案>

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