根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（以下簡稱《決定》），將進一步深化“放管服”改革，加大土地管理制度改革力度，在《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）總體框架下，賦予了省級人民政府更大的用地自主權(quán)。2020年是我國污染防治攻堅戰(zhàn)的決勝之年，國家相關(guān)重大管理制度的改革舉措，勢必將對生態(tài)環(huán)境保護工作產(chǎn)生深刻影響。這一《決定》的發(fā)布實施，將直接或間接影響到污染治理設(shè)施建設(shè)用地管理、受污染土地安全利用等一系列生態(tài)環(huán)境保護工作，特別是對土壤污染防治工作將產(chǎn)生諸多影響。
重點下放兩方面用地審批權(quán)并強化監(jiān)管措施
一方面，按照《土地管理法》規(guī)定，將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。另一方面，試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。國務(wù)院建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，根據(jù)綜合評估結(jié)果，對試點省份進行動態(tài)調(diào)整。
《決定》特別強調(diào)了審批權(quán)監(jiān)管，要求各地嚴格審查把關(guān)，特別要嚴格審查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)的用地，切實保護耕地，節(jié)約集約用地，盤活存量土地，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，確保相關(guān)用地審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。
總體來看，《決定》對相關(guān)審批權(quán)下放旨在“增效”，通過賦予省級人民政府更多的用地自主權(quán)，使其能夠因地制宜破解優(yōu)質(zhì)項目用地“落地難”和“落地慢”問題，從而提高審批、項目落地和土地利用效率。同時，也有助于推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，解決一批產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目落地、農(nóng)村土地資源利用低效浪費等問題。
從優(yōu)化土地利用視角為各地推動土壤污染防治提供了新途徑
《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱《土十條》）提出“實施農(nóng)用地分類管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全”、“實施建設(shè)用地準入管理，防范人居環(huán)境風險”、“強化未污染土壤保護，嚴控新增土壤污染”等重大任務(wù)，并明確受污染耕地安全利用、污染地塊安全利用等指標要求，嚴守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境健康底線。此次《決定》的發(fā)布實施，將有助于相關(guān)地方從優(yōu)化轄區(qū)范圍內(nèi)土地資源合理利用視角，基于土壤污染風險管控的目標導(dǎo)向，因地制宜探索土壤安全利用模式，成為推動《土十條》目標任務(wù)落實的一個重要舉措。
簡化審批流程，加快農(nóng)用地安全利用進程。我國部分重有色金屬礦區(qū)、重污染企業(yè)及工業(yè)園區(qū)周邊存在農(nóng)用地土壤污染問題，農(nóng)用地安全利用和嚴格管控的任務(wù)較重。目前主要通過實施農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草等措施，往往需要較長的時間才能實現(xiàn)安全利用目標。但受限于復(fù)雜的審批程序，尤其對于采取退耕還林還草措施的嚴格管控類耕地，需要相關(guān)地方按照有關(guān)規(guī)定向國家報送退耕還林還草需求和計劃，經(jīng)嚴格審批確定，難以短期內(nèi)實現(xiàn)安全利用。
《決定》的頒布實施，賦予省級政府更大自主權(quán)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，縮短了審批周期，可以對受污染農(nóng)用地更快地采取安全利用措施。而對于無法有效切斷污染源的受污染農(nóng)用地，按照“因土施策、土盡其用”原則，在總體用地指標計劃范圍內(nèi)，通過合理的用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化，既可加快鄉(xiāng)村振興等重大項目落地，又有效降低了由于農(nóng)用地受到污染產(chǎn)出超標農(nóng)產(chǎn)品的食品安全風險。
優(yōu)化空間布局，減少新增土壤污染?！锻潦畻l》提出強化空間布局管控，鼓勵工業(yè)企業(yè)集聚發(fā)展，提高土地節(jié)約集約利用水平，減少土壤污染。隨著各地城鎮(zhèn)化進程加快和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對可利用土地資源的需求日益迫切。特別是隨著城鎮(zhèn)人口密集區(qū)危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)搬遷、長江經(jīng)濟帶化工污染整治等工作推進，搬遷企業(yè)新的選址問題日益突出。在各級國土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)指標、空間用途管制的約束下，建設(shè)用地供應(yīng)的關(guān)注重點仍然是挖“存量”、控“增量”。在此背景下，具備開發(fā)利用價值的受污染嚴重農(nóng)用地、工礦污染地塊等成為補充建設(shè)用地的重要來源。
《決定》的頒布實施，為拓寬可利用土地資源提供了新的選擇。通過污染土地再開發(fā)利用，既解決企業(yè)搬遷選址難問題，又可通過園區(qū)建設(shè)推動工業(yè)企業(yè)集聚發(fā)展，實現(xiàn)污染統(tǒng)一規(guī)范治理，減少新增土壤污染。
提高審批效率，推動建立土壤資源安全利用的多元投入機制。我國土壤污染防治工作起步較晚、基礎(chǔ)薄弱，長期以來，農(nóng)用地安全利用主要由政府兜底，依靠各級政府財政投入。但是，農(nóng)用地安全利用周期長、投入大，農(nóng)民積極性不高，給地方政府帶來較大的經(jīng)濟壓力；同時，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低、見效慢，且受政策、土地審批權(quán)限等限制，難以吸引社會資本進入。
《決定》發(fā)布實施后，通過提高土地審批效率和項目落地效率，可改善營商環(huán)境，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略實施，引入社會資本參與有機食品基地、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等依托良好土壤環(huán)境的項目落地，從而加快推動農(nóng)用地安全利用。
雖然用地審批權(quán)限下放，但耕地保護仍然是一條不可逾越的紅線?！锻潦畻l》提出要將符合條件的優(yōu)先保護類耕地劃為永久基本農(nóng)田，實行嚴格保護。《決定》強調(diào)，加強對用地審批情況的監(jiān)督檢查。國家雖然下放部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)，但監(jiān)督加嚴，實行最嚴格的耕地保護制度和堅決守住耕地保護紅線的要求沒有絲毫放松，生態(tài)保護、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線仍然是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。
《土壤污染防治法》提出，建立土壤資源保護和合理利用制度，對開發(fā)建設(shè)過程中剝離的表土單獨收集和存放，符合條件的優(yōu)先用于土地復(fù)墾、土壤改良、造地和綠化等。在開發(fā)利用部分農(nóng)用地的同時，珍貴的、富含營養(yǎng)的表土要嚴格保存、合理利用。通過建立系統(tǒng)的事前事中事后監(jiān)管制度，嚴格農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審查把關(guān)，督促地方政府深入落實耕地占補平衡、質(zhì)量和數(shù)量并重的要求，推動落實最嚴格耕地保護制度，實現(xiàn)土壤資源可持續(xù)利用。
需要關(guān)注的幾個問題
用地審批過程中需強化國土空間規(guī)劃的約束管制作用?！稕Q定》提出的審批權(quán)下放是在土地利用總體規(guī)劃的總體規(guī)?？刂葡逻M行審批。因此，要發(fā)揮各級國土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)計劃、空間用途管制規(guī)定的約束作用，防止濫用用地審批權(quán)。加強規(guī)劃區(qū)劃和建設(shè)項目布局選址論證，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、土地開發(fā)適宜性等評價論證結(jié)果，合理確定區(qū)域功能定位、空間布局和用地結(jié)構(gòu)。督促各地將污染土地再開發(fā)利用與各類土地利用規(guī)劃，以及重大基礎(chǔ)設(shè)施用地保障、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求、扶貧搬遷等建設(shè)項目有機結(jié)合，按照國家有關(guān)技術(shù)規(guī)定嚴格開展土壤污染狀況調(diào)查，掌握轄區(qū)內(nèi)土壤污染風險，建立風險清單，為實施有效的土壤污染風險管控與土地再開發(fā)利用提供依據(jù)。
加快推動農(nóng)用地分類管理與安全利用?！稕Q定》的頒布實施為各地優(yōu)化用地布局結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)用地安全利用提供了新的契機。《土十條》要求，以土壤污染狀況詳查結(jié)果為依據(jù)，開展耕地土壤和農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測與評價，在試點基礎(chǔ)上有序推進耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃定，逐步建立分類清單。
目前，各地農(nóng)用地土壤污染詳查基本結(jié)束，應(yīng)依據(jù)詳查結(jié)果，將符合條件的優(yōu)先保護類耕地劃為永久基本農(nóng)田，實行嚴格保護，確保其面積不減少、土壤環(huán)境質(zhì)量不下降，嚴守18億畝耕地紅線，推動落實最嚴格耕地保護制度。同時，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，大力發(fā)展農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)，提高土地利用效率，降低安全利用成本，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加快區(qū)域受污染農(nóng)用地安全利用，形成規(guī)?；?、精細化、集約化的農(nóng)用地安全利用模式。
嚴把土壤環(huán)境質(zhì)量要求準入關(guān)?！锻潦畻l》提出，重度污染農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的，要開展調(diào)查評估。《土壤污染防治法》第五十九條規(guī)定，用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當按照規(guī)定進行土壤污染狀況調(diào)查。雖然很多實踐表明，歷史上一直作為農(nóng)業(yè)種植使用的土地，其超過建設(shè)用地風險管控標準的概率很低，但從保障人體健康和用地環(huán)境安全角度出發(fā)，仍需按照要求開展土壤污染狀況調(diào)查評估。為指導(dǎo)規(guī)范各地開展相關(guān)調(diào)查評估和后續(xù)工作，應(yīng)研究制定專門的程序規(guī)范和技術(shù)規(guī)定。
加快建立多元化的市場投入機制。近期印發(fā)的《土壤污染防治專項資金管理辦法》提出，專項資金安排時統(tǒng)籌考慮相關(guān)地區(qū)重點領(lǐng)域重點任務(wù)完成情況及土壤污染風險管控成效，突出對資金使用績效和生態(tài)環(huán)境改善情況較好地區(qū)的激勵，將設(shè)立土壤污染防治基金等改革創(chuàng)新舉措，作為資金分配考慮的重要因素之一。因此，應(yīng)鼓勵有條件的地區(qū)加快設(shè)立土壤污染防治基金，建立完善土壤污染防治投入機制，對通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局推進土壤污染防治并符合相關(guān)條件的重大項目予以支持，創(chuàng)新土壤污染治理模式。
對已經(jīng)受到污染的土地，鼓勵采用“修復(fù)+開發(fā)”模式，激發(fā)企業(yè)、社會組織、村民集體經(jīng)濟組織的內(nèi)生動力，形成“共建”“共治”“共享”的多方推動、多元化投入機制。社會資本在土壤污染防治中應(yīng)扮演重要角色，主要是通過政府和社會資本合作（PPP）模式，發(fā)揮財政資金撬動功能，吸引社會投資。在條件成熟地區(qū)，探索建立土壤銀行，如以建設(shè)項目占用農(nóng)用地剝離的優(yōu)質(zhì)表層土壤為對象，建立土壤資源再利用交易市場，通過多樣化的市場手段推動土壤污染治理修復(fù)及土壤資源再利用。
