應(yīng)急管理的“一案三制”體系是具有中國(guó)特色的應(yīng)急管理體系。“一案”為國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系，“三制”為應(yīng)急管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法制。應(yīng)急管理體制主要指建立健全集中統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力、政令暢通的指揮機(jī)構(gòu)；運(yùn)行機(jī)制主要指建立健全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急信息報(bào)告機(jī)制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制；而法制建設(shè)方面，主要通過(guò)依法行政，努力使突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置逐步走上規(guī)范化、制度化和法制化軌道。

    “一案”與“三制”是一個(gè)有機(jī)結(jié)臺(tái)的整體，如果把應(yīng)急管理的“一案三制”體系比喻為一架直升飛機(jī)，那么，“一案”可視為直升飛機(jī)的機(jī)體，“三制”則視為直升飛機(jī)的前、后機(jī)翼和螺旋漿，即體制是直升飛機(jī)的前機(jī)翼(起平穩(wěn)飛行作用)，機(jī)制是直升飛機(jī)的后機(jī)冀(起平衡、協(xié)調(diào)作用)，法制是直升飛機(jī)的螺旋漿(飛行的動(dòng)力)。“一案”與“三制”相互依存，共同發(fā)展，確保直升飛機(jī)的飛行安全，起到應(yīng)急救援的作用。

    1. 我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系現(xiàn)狀

    國(guó)外的應(yīng)急管理一般是先有分類(lèi)、部門(mén)預(yù)案，然后才有國(guó)家預(yù)案，而在我國(guó)，情況比較特殊，一些部門(mén)(如地震、消防、抗旱等)在國(guó)務(wù)院《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體預(yù)案》)出臺(tái)之前已經(jīng)建立起自己的預(yù)案機(jī)制，但有的部門(mén)卻沒(méi)有相應(yīng)的預(yù)案?！犊傮w預(yù)案》的制定，在某種程度上能促進(jìn)部門(mén)、分類(lèi)預(yù)案的建立，逐步完善國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系。

    1.1 國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案

    在國(guó)務(wù)院《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》發(fā)布之前，應(yīng)急管理在我國(guó)已走過(guò)4年的歷程。2001年年初，上海市啟動(dòng)《上海市災(zāi)害事故緊急處置總體預(yù)案》編制工作，經(jīng)過(guò)2年的努力所完成的《上海市災(zāi)害事故緊急處置總體預(yù)案》是省級(jí)政府中最早編制應(yīng)對(duì)災(zāi)害事故的預(yù)案。2003年9月，《北京防治傳染性非典型肺炎應(yīng)急預(yù)案》公布。使人們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到突發(fā)公共事件管理的重要性。2003年底，國(guó)務(wù)院辦公廳開(kāi)始《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》相應(yīng)的研究立項(xiàng)。

    2004年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳將《省(區(qū)、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南》印發(fā)各省，要求各省人民政府編制突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案。2005年1月，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，原則通過(guò)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25件專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案、80件部門(mén)預(yù)案，共計(jì)106件。2005年7月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議，標(biāo)志著中國(guó)應(yīng)急管理納入了經(jīng)?；?、制度化、法制化的工作軌道。

    2006年1月8日，國(guó)務(wù)院授權(quán)新華社全文播發(fā)了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體預(yù)案》)?！犊傮w預(yù)案》是全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，明確了各類(lèi)突發(fā)公共事件分級(jí)分類(lèi)和預(yù)案框架體系，規(guī)定了國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機(jī)制等內(nèi)容，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類(lèi)突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件?！犊傮w預(yù)案》的出臺(tái)使得政府公共事件管理登上一個(gè)新臺(tái)階。

    在此期間，各省市陸續(xù)開(kāi)始按照《總體預(yù)案》及其框架指南編制地方應(yīng)急預(yù)案?！犊傮w預(yù)案》及其框架指南已成為地方編制應(yīng)急預(yù)案的模本，例如《總體預(yù)案》中公共事件實(shí)行分類(lèi)分級(jí)，分為4類(lèi)：自然災(zāi)害類(lèi)(7個(gè)預(yù)案)，事故災(zāi)害類(lèi)(10個(gè)預(yù)案)，公共衛(wèi)生事件類(lèi)(5個(gè)預(yù)案)，社會(huì)安全事件類(lèi)(12個(gè)預(yù)案)；而分級(jí)分為特別重大、重大、較大、一般4級(jí)。

    從2003年底開(kāi)始，在國(guó)務(wù)院應(yīng)急預(yù)案工作組的統(tǒng)一組織指揮下，國(guó)家有關(guān)部門(mén)完成了9個(gè)事故災(zāi)難類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和22個(gè)事故災(zāi)難類(lèi)部門(mén)應(yīng)急預(yù)案編制工作。31個(gè)省(區(qū)、市)人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)及部門(mén)針對(duì)實(shí)際情況，制訂發(fā)布了有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，大部分市(地)和一些縣也已基本完成了應(yīng)急預(yù)案的編制和發(fā)布。

    1.2 安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案管理體系

    2006年1月23日新華社發(fā)布的《國(guó)家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》是《總體預(yù)案》中事故災(zāi)難類(lèi)突發(fā)公共事件9項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的首項(xiàng)。各級(jí)安全監(jiān)管部門(mén)及其他有關(guān)安全監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)要在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)國(guó)家安全生產(chǎn)事故有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，分門(mén)別類(lèi)制修訂本地區(qū)、本部門(mén)、本行業(yè)和領(lǐng)域的各類(lèi)安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案。各生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位要按照《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》，制訂應(yīng)急預(yù)案，建立健全包括集團(tuán)公司(總公司)、子公司或分公司、基層單位以及關(guān)鍵工作崗位在內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案體系，并與政府及有關(guān)部門(mén)的應(yīng)急預(yù)案相互銜接。

    地方政府有關(guān)部門(mén)制定的有關(guān)安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案要報(bào)上一級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)和安全監(jiān)管部門(mén)備案。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案，要報(bào)所在地縣級(jí)以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)備案，并告知相關(guān)單位。中央管理企業(yè)的安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)按屬地管理的原則，報(bào)所在地的省(區(qū)、市)和市(地)人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)備案；中央管理企業(yè)總部的安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案報(bào)國(guó)家安全監(jiān)管總局和有關(guān)主管部門(mén)備案。各級(jí)安全監(jiān)管部門(mén)要把安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案的編制、備案、審查、演練等作為安全生產(chǎn)監(jiān)督、監(jiān)察工作的重要內(nèi)容，通過(guò)應(yīng)急預(yù)案的備案、審查和演練，提高應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量，做到相關(guān)預(yù)案相互銜接，增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性。依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的修改變動(dòng)情況，以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)條件的變化情況、預(yù)案演練過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和預(yù)案演練的總結(jié)等，及時(shí)對(duì)應(yīng)急預(yù)案予以修訂。

    生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位要積極組織應(yīng)急預(yù)案的演練，高危企業(yè)每年至少要組織一次應(yīng)急預(yù)案的演練。各級(jí)安全監(jiān)管部門(mén)要協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)，每年組織一次高危企業(yè)、部門(mén)、地方的聯(lián)合演練。通過(guò)演練，檢驗(yàn)預(yù)案、鍛煉隊(duì)伍、教育公眾、提高能力，促進(jìn)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案與政府、部門(mén)應(yīng)急預(yù)案的銜接和對(duì)應(yīng)急預(yù)案的不斷完善。

    為了規(guī)范和指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位制定和完善應(yīng)急預(yù)案的編制和發(fā)布，國(guó)務(wù)院應(yīng)急預(yù)案工作組制定了《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》，已多次征求了意見(jiàn)，于2006年以安全生產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)AQ9002-2006下發(fā)。許多地方將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的應(yīng)急預(yù)案編制管理列為安全監(jiān)管的重要內(nèi)容，在核發(fā)安全生產(chǎn)許可證、經(jīng)營(yíng)許可證等證照和建設(shè)項(xiàng)目交工驗(yàn)收中將應(yīng)急預(yù)案編制管理情況作為必查項(xiàng)目，有力推動(dòng)了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位預(yù)案編制工作的開(kāi)展。

    目前，一些企業(yè)集中時(shí)間，投入大量人力、物力加快了應(yīng)急預(yù)案編制步伐，也有一些企業(yè)在編制總體預(yù)案的基礎(chǔ)上，其下屬的各級(jí)企業(yè)單位也都編制了相配套的安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案，企業(yè)內(nèi)部自下而上，形成了比較完整的應(yīng)急預(yù)案體系。

    2 應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制

    2.1 應(yīng)急管理體制

    在應(yīng)急管理體制方面，主要是要建立健全集中統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力、政令暢通的指揮機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院是應(yīng)急管理最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作：必要時(shí)，派出國(guó)務(wù)院工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。全國(guó)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援組織體系由領(lǐng)導(dǎo)決策層、管理與協(xié)調(diào)指揮系統(tǒng)、應(yīng)急救援隊(duì)伍3個(gè)層次組成。各級(jí)安全監(jiān)管部門(mén)都要明確應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)應(yīng)急管理職責(zé)。到2008年，完成省、市兩級(jí)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)的建設(shè)；應(yīng)急救援任務(wù)重、重大危險(xiǎn)源較多的縣也要根據(jù)需要建立安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)。做到安全生產(chǎn)應(yīng)急管理指揮工作機(jī)構(gòu)、職責(zé)、編制、人員、經(jīng)費(fèi)五落實(shí)。

    2.2 應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制

    在運(yùn)行機(jī)制方面，主要是建立健全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急信息報(bào)告機(jī)制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制。監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制主要包括：建立監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)由省級(jí)、市級(jí)行政主管部門(mén)設(shè)立的監(jiān)察員對(duì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行檢查監(jiān)督。應(yīng)急信息報(bào)告機(jī)制主要指建立條塊結(jié)合的應(yīng)急信息平臺(tái)。應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制是指建立應(yīng)急管理工作的協(xié)謂機(jī)制，其作用是理順各應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)的工作關(guān)系，協(xié)調(diào)《總體預(yù)案》與已有預(yù)案之間的關(guān)系。積極推進(jìn)資源整合和信息共享，形成協(xié)同應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難的合力。

    2.2.1 事故災(zāi)難監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

    美國(guó)“9•11”事件、韓國(guó)大邱地鐵火災(zāi)、國(guó)內(nèi)外地震、海嘯災(zāi)難噩夢(mèng)般的轟鳴和人們面對(duì)未知致病菌的恐慌，讓人們?cè)俅胃惺艿搅颂鞛?zāi)人禍的不可預(yù)知。在這種背景下，人們對(duì)建立全國(guó)性的突發(fā)事件預(yù)警反應(yīng)機(jī)制，給予了充分的關(guān)注。目前，國(guó)內(nèi)已建設(shè)的事故災(zāi)難監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)如下：

    (1)化學(xué)品事故預(yù)警：科技部、北京2008年奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)在“奧運(yùn)科技專(zhuān)項(xiàng)”課題中設(shè)立了《化學(xué)品相關(guān)緊急事故處理及決策支持信息系統(tǒng)》項(xiàng)目，該項(xiàng)目將為奧運(yùn)會(huì)主要場(chǎng)館等重要地區(qū)周邊的化學(xué)危險(xiǎn)源建立地理信息系統(tǒng)，以保證做到第一時(shí)間控制事故現(xiàn)場(chǎng)，將危害降到最低點(diǎn)。該項(xiàng)目主體之一“危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急技術(shù)中心”，已在北京正式成立并開(kāi)始局部試驗(yàn)。

    (2)地鐵預(yù)警：北京地鐵有兩套自動(dòng)防火設(shè)施：一套為兩級(jí)自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)地鐵車(chē)站內(nèi)的情況進(jìn)行監(jiān)控，另一套為自動(dòng)滅火噴淋系統(tǒng)，可以針對(duì)不同的火災(zāi)原因進(jìn)行調(diào)控。地鐵隧道里還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的排煙裝置，一旦發(fā)生火災(zāi)，隧道內(nèi)的事故風(fēng)機(jī)系統(tǒng)就會(huì)啟動(dòng)，在最短時(shí)間內(nèi)將有毒煙霧排到外面，防止乘客窒息。

    (3)沙塵暴監(jiān)測(cè)預(yù)警2002年5月15日，我國(guó)自行研制的第一代極軌氣象衛(wèi)星順利發(fā)射成功，一套極端天氣的預(yù)警體系正逐步完善。國(guó)家氣象局已啟動(dòng)沙塵暴監(jiān)鍘預(yù)警服務(wù)系統(tǒng)的一期工程，提供針對(duì)沙塵天氣的特種監(jiān)測(cè)資料。2003年2月，環(huán)保和氣象部門(mén)提前啟動(dòng)包括衛(wèi)星和地面監(jiān)測(cè)站在內(nèi)的沙塵暴監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，我國(guó)沙塵暴的發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)和強(qiáng)度及影響范圍等情況將被精確預(yù)報(bào)和嚴(yán)密監(jiān)測(cè)。

    2.2.2 應(yīng)急信息報(bào)告機(jī)制

    自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等方面的突發(fā)事件可能引發(fā)安全生產(chǎn)事故災(zāi)難的信息，有關(guān)各級(jí)、各類(lèi)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)均應(yīng)及時(shí)通報(bào)同級(jí)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)。安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)分析處理，并按照分級(jí)管理的程序逐級(jí)上報(bào)，緊急情況下，可越級(jí)報(bào)告。

    突發(fā)安全生產(chǎn)事故災(zāi)難發(fā)生后，事故現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告單位負(fù)責(zé)人，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告當(dāng)?shù)厝嗣裾?、上?jí)主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)。

    當(dāng)?shù)厝嗣裾拖嚓P(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)逐級(jí)上報(bào)事故情況，并在2h內(nèi)報(bào)至省政府應(yīng)急管理辦公室，同時(shí)抄送省安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心辦公室，緊急情況下，可越級(jí)上報(bào)。

    報(bào)告的主要內(nèi)容：

    (1)事故發(fā)生單位、時(shí)間、地點(diǎn)、信息來(lái)源；

    (2)事故類(lèi)型、性質(zhì)、影響范圍；

    (3)初步判定的傷亡情況、導(dǎo)致事故的初步原因；

    (4)預(yù)計(jì)發(fā)展趨勢(shì)和采取的措施

    (5)需要支援的項(xiàng)目。

    全國(guó)條塊結(jié)合的應(yīng)急信息平臺(tái)由國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)國(guó)務(wù)院應(yīng)急營(yíng)理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)類(lèi)別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作；地方各級(jí)人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際需要聘請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家組成專(zhuān)家組，為應(yīng)急管理提供決策建議。第一時(shí)間發(fā)布信息尊重公眾知情權(quán)?？傮w預(yù)案明確，突發(fā)公共事件的信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀、全面。要在事件發(fā)生的第一時(shí)間向社會(huì)發(fā)布簡(jiǎn)要信息，隨后發(fā)布初步核實(shí)情況、政府應(yīng)對(duì)措施和公眾防范措施等，并根據(jù)事件處置情況做好后續(xù)發(fā)布工作。信息發(fā)布形式主要包括授權(quán)發(fā)布、散發(fā)新聞稿、組織報(bào)道、接受記者采訪、舉行新聞發(fā)布會(huì)等。這意味著社會(huì)公眾有了獲得權(quán)威信息的渠道。

    2.2.3 應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制

    理順各級(jí)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)、安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)與各專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)的工作關(guān)系。對(duì)于隸屬于省級(jí)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的礦山應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)，各省級(jí)安全監(jiān)管部門(mén)要與省級(jí)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)共同協(xié)商，完善體制、建立機(jī)制、理順關(guān)系，做好工作。

    加強(qiáng)各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，積極推進(jìn)資源整合和信息共享，形成統(tǒng)一指揮、相互支持、密切配合、協(xié)同應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難的合力。要發(fā)揮各級(jí)政府安全生產(chǎn)委員會(huì)及其辦公室在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理方面的協(xié)調(diào)作用，建立安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作的協(xié)調(diào)機(jī)制。

    協(xié)調(diào)總體預(yù)案與已有預(yù)案之間的關(guān)系涉及到如何吸納、涵蓋已有預(yù)案的問(wèn)題。比如公共衛(wèi)生方面，衛(wèi)生部門(mén)日常中已經(jīng)有一個(gè)突發(fā)事件應(yīng)急條例，規(guī)定了部門(mén)應(yīng)急時(shí)所行使權(quán)力的部門(mén)、形式等，但如果碰到單個(gè)部門(mén)無(wú)法處理問(wèn)題需要上升到國(guó)務(wù)院層級(jí)時(shí)，就涉及到一個(gè)指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)聯(lián)動(dòng)的問(wèn)題。比如《國(guó)家緊急狀態(tài)法》就要考慮到與預(yù)案相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的問(wèn)題；其次，是落實(shí)的問(wèn)題，如何讓它落到實(shí)處要依靠分類(lèi)預(yù)案的制定，各地方相關(guān)部門(mén)也要緊密配合，要抓貫徹，抓落實(shí)。

    3 應(yīng)急管理法制

    我國(guó)應(yīng)急管理法制體系屬條、塊結(jié)合型，中央人民政府、省、市、縣、鎮(zhèn)(區(qū))人民政府的縱向應(yīng)急管理與國(guó)務(wù)院各部、委、地方管理局的橫向管理結(jié)合構(gòu)成具有中國(guó)特色的應(yīng)急管理法制體系。國(guó)家級(jí)的應(yīng)急管理立法有《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國(guó)港口法》、《中華人民共和國(guó)公路法》、《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法)、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》、《中華人民共和國(guó)礦山安全法》、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例)、《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理?xiàng)l例》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案)、《國(guó)家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》等國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)、國(guó)務(wù)院部門(mén)應(yīng)急預(yù)案80項(xiàng)等。普遍存在的問(wèn)題是在安全生產(chǎn)管理的法規(guī)中設(shè)置應(yīng)急救援管理的內(nèi)容。例如：《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第393號(hào))的第六章生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急救援和調(diào)查處理的第四十七條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級(jí)人民政府的要求，制定本行政區(qū)內(nèi)建設(shè)工程特大生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案。第五十條規(guī)定：施工單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)傷亡事故報(bào)告和調(diào)查處理的規(guī)定，及時(shí)、如實(shí)地向負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門(mén)、建設(shè)行政主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)報(bào)告；特種設(shè)備發(fā)生事故的，還應(yīng)當(dāng)同時(shí)向特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)告。接到報(bào)告的部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，如實(shí)上報(bào)。這說(shuō)明應(yīng)急管理尚沒(méi)有單獨(dú)形成自己的體系。急需出臺(tái)《中華人民共和國(guó)事故應(yīng)急救援法》。

    2005年7月22～23日，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議。國(guó)務(wù)院總理溫家寶出席會(huì)議，并發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)全面履行政府職能建設(shè)管理好應(yīng)急體系。強(qiáng)化法治，依靠科技。要加快應(yīng)急管理的法制建設(shè)，形成有中國(guó)特色的應(yīng)急管理法制體系，把應(yīng)急管理工作納人規(guī)范化、制度化、法制化軌道。高度重視運(yùn)用科技提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力，加強(qiáng)應(yīng)急管理科學(xué)研究，提高應(yīng)急裝備和技術(shù)水平，加快應(yīng)急管理信息平臺(tái)建設(shè)，形成國(guó)家公共安全和應(yīng)急管理的科技支撐體系。

    2006年6月15日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》對(duì)應(yīng)急管理法制體系提出以下要求：健全應(yīng)急管理法律法規(guī)。要加強(qiáng)應(yīng)急管理的法制建設(shè)，逐步形成規(guī)范各類(lèi)突發(fā)公共事件預(yù)防和處置工作的法律體系。抓緊做好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的立法準(zhǔn)備工作和公布后的貫徹實(shí)施工作，研究制定配套法規(guī)和政策措施。國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)要根據(jù)預(yù)防和處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等各類(lèi)突發(fā)公共事件的需要，抓緊做好有關(guān)法律法規(guī)草案和修訂草案的起草工作，以及有關(guān)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作。各地區(qū)要依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合實(shí)際制定并完善應(yīng)急管理的地方性法規(guī)和規(guī)章。

    目前，我國(guó)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制建設(shè)有較大程度進(jìn)展，相關(guān)的法規(guī)、條例正在加緊制定和出臺(tái)當(dāng)中。2007年4月9日國(guó)務(wù)院發(fā)布《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第493號(hào))，2007年6月1日起施行?！栋踩a(chǎn)應(yīng)急管理?xiàng)l例》草案經(jīng)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局審議后，已修改成稿。與此同時(shí)，公安部、交通部和國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等部門(mén)還下發(fā)了《重特大事故信息報(bào)送及處置程序》等一些相應(yīng)的規(guī)章、規(guī)范性文件。地方性應(yīng)急救援法規(guī)建設(shè)也在進(jìn)一步加強(qiáng)。但總體而言，我國(guó)應(yīng)急管理法制體系的建立任務(wù)還是十分艱巨的，涉及到很多社會(huì)問(wèn)題。